杨瑞龙：加大逆周期调节与跨周期调节的力度

杨瑞龙 中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

以下观点整理自杨瑞龙在CMF宏观经济月度数据分析会（2025年12月）（总第81期）上的发言

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当前宏观经济呈现出明显的“供强需弱”特征，外贸表现尚可，但投资与消费需求不足，物价水平处于低位。针对这种宏观形势,最近召开的中央经济工作会议提出加大逆周期调节和跨周期调节力度。逆周期政策主要是从需求端发力的短期总量需求管理，着眼于刺激总需求；跨周期调节显然主要针对的是供给面，通过结构性调整与挖掘新增长动能来优化供给、提质增效。这种逆周期调节和跨周期调节的相互融合，是基于稳中求进、提质增效的总方针。

这样一种供需两端同时发力、短中期政策相互配合的政策安排源于对当前经济下滑性质的判断。当前中国经济下行压力既来自于周期性因素，即由需求不足所导致的下行；同时也有一些中长期因素，主要是供给层面，传统增长动能衰减导致潜在增长率下降，引发经济下行。因此，当前中国经济下行，既有短期因素，也有中长期因素，包括中等收入陷阱中所遇到的一些问题。针对这样一种既来自于周期性、又来自于结构性下行因素的压力，我们的政策取向既要逆周期调节，同时也要跨周期调节，且都要加大力度。这是我理解为什么当前一定要采取逆周期调节与跨周期调节相结合、进一步加大力度的宏观调节总方针。

一、逆周期调节：财政与货币政策的侧重点

逆周期调节无非是总量政策，包括财政和货币政策。按照中央经济工作会议精神，其提法是“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”，主要目标是刺激需求。

关于财政政策，我想重点谈一下这次中央经济工作会议决议中提到的如何解决地方财政困难问题。目前，地方财政的困难主要表现为绝大部分地方都出现了财政亏空，有些地方亏空非常严重，甚至出现了入不敷出，严重影响了地方政府的经济功能。其实，过去几十年，地方政府在中国经济发展和市场化改革中扮演了非常重要的角色。它不仅仅是中央政府的行政代理人，负责提供公共产品和基础设施，而且成为了经济发展的重要“发动机”，包括招商引资、为企业发展提供良好的环境等。地方政府功能的发挥和它的财政状况有很大关联。当财政处在比较大的亏空状态下，地方政府功能就很难充分发挥。这也导致很多中央刺激政策到了地方层面，由于地方财政入不敷出，无法形成乘数效应放大宏观政策的效果。

在当前情况下，当地方财政出现亏空时，我们的弥补机制是不够的：一是由于房地产价格处于下行通道，土地出让金大幅减少，土地财政很难进行弥补；二是中央转移支付杯水车薪；三是由于经济下行导致的地方税收下降。这些都造成了财政亏空难以弥补的困难，导致现在有些地方被迫通过增加非税收入来弥补亏空，包括罚没收入等，但非税收入的增加很容易抵消中央政府通过减税来刺激投资的功能。如何弥补亏空？有一个长远的办法是重新调整中央和地方之间的财政关系，改变地方政府财权事权的不匹配问题，三中全会也把此列入财政体制改革的内容。但财权事权的调整涉及利益刚性问题，且远水解不了近渴，可能需要较长时间。所以，短期内怎样解决地方政府的财政亏空，对稳定增长和财政政策发力都至关重要。

现在看来，弥补财政亏空还有一个办法是利用地方国有资产。国有资产的收益和变卖可以弥补财政亏空，这在未来有一定的操作余地。最近大家看到湖北政府提出的所谓“国有资源资产化、国有资产证券化、国有资金杠杆化”的“三化”思路，试图使国有资产“能用则用、不用则售、能融则融”，解决地方财政困难问题。这是一个可以尝试的办法。我们可以通过湖北的试验来看看，这样的办法到底可以在多大程度上解决地方财政亏空，或者与其他办法相比是否更优。2026年稳增长仍然是一个重要的目标，激发地方政府的积极性与能动性还是比较重要，其中为了更加经济的财政政策能够有效发力，解决地方财政亏空是一个比较重要的问题。

当然，讲到财政，“投资于人”也是比较重要的一个方面。过去习惯上财政支出重点都是投资项目，但是未来财政支出也可以向消费倾斜，投资于人，通过财政资金支出来完善社会保障体系，解决老百姓的后顾之忧，这对消费的刺激作用是很明显的。

关于相对宽松的货币政策，我觉得以下几个方面值得关注：一是关注实际利率水平。中央经济工作会议提出未来可以继续降息降准。但我想强调一点，现在名义利率已在低位，下降空间有限。但是由于价格长久在低位徘徊，特别是PPI长期为负，实际利率还是比较高的。企业投资时，不仅要看名义利率，更要看实际利率。未来怎样在降低实际利率上有一些更好的措施，对于刺激投资需求比较重要。二是关注物价总水平。宏观态势看价格，价格低迷一定程度上反映了经济的热度。为此，这次中央经济工作会议还提到通过货币政策促使价格合理回升。价格总水平肯定是货币政策应关注的一个重要目标。在通胀期间我们要控制价格上涨，在目前的情况下，CPI在零附近徘徊，PPI、国民收入平减指数长期为负，这是导致宏微观温差比较大的很重要原因。所以，未来货币政策怎样促进物价合理回升也是一个重要问题。三是关注结构性货币政策。总量调控肯定是货币政策的重点，但考虑到我们面临构建现代化产业体系的重任，货币政策还要考虑到配合结构转型和产业政策，加大对科技创新和中小微企业的支持。面对结构转型的艰巨任务，需要货币政策进行适当配合。

二、 跨周期调节：着眼供给端的结构优化

跨周期调节是超越传统短期经济波动周期并主要着力于供给端的一个政策体系，主要目标是通过优化供给结构、提高供给质量，推动结构转型升级和增长动能转换，实现中长期经济发展的动态平衡与经济高质量发展。我认为重点需要关注以下几个方面：

首先，消解低效无效供给。所谓供强需弱中的“强”一定程度上反映的是供给超过需求，存在超额供给，而其中相当部分是低效无效供给，其背后是怎样化解产能过剩问题。今年大家都在谈产能过剩下的“内卷式”竞争，我继续维持过去的观点：解决产能过剩下“内卷式”竞争很重要的一个方式是构建一个市场导向型的“退出机制”，包括市场竞争中的“优胜劣汰”、消灭僵尸企业、取消地方政府的过度政策支持或补贴、防止地方的同质竞争等。通过构建一个市场导向的退出机制来消解低效无效供给，优化供给结构。

其次，跨周期调节政策中一个非常重要的抓手是现代化产业体系的构建。十五五时期必须坚持高质量发展的原则，其中的重点就是以科技创新为先导，大力发展新质生产力，推动创新与产业的深度融合、数字经济与实体经济的深度融合，构建现代化产业体系，包括制造业的转型升级，发展实体经济与制造业，壮大和发展战略性新兴产业，培育与布局未来产业。通过构建现代化产业体系推动我国产业结构转型升级，不仅有利于我国经济量的合理增长，而且有利于质的稳定提升，从而实现高质量发展目标。

最后，新旧增长动能的转换。过去推动我国经济增长的传统动能，如改革红利、开放红利、工业化红利、人口红利等在当下面临程度不同的衰减，导致潜在增长率的下降。为了实现经济量的合理增长与质的稳定提升，在十五五时期推进许久增长动能转换非常重要。我们要努力培养新的增长动能，如科技前沿创新、推进高水平对外开放、挖掘人口质量红利、深化改革、推动新型城镇化进程和消费率的提升等，都有助于提高我们的潜在增长水平，这也是跨周期政策非常重要的方面。

三、逆周期调节和跨周期政策相互协同

要解决我国未来稳增长和提质增效的问题，需要加强逆周期调节与跨周期调节政策的密切配合。我认为有四点非常重要：

第一，要强调宏观经济政策取向的一致性。跨周期和逆周期调节涉及到供给与需求政策、短中长期政策的配合，尤其要避免所谓的“合成谬误”。供需政策、中短期政策同时出台有可能在某个时间点上发生冲突，怎样避免冲突、提高效率，是考量我们宏观调控水平的一个重要方面。

第二，要进一步深化市场化改革。 无论是逆周期调节还是跨周期调节都是基于市场经济的逻辑，应坚持有效市场与有为政府相结合的原则，特别是激发微观主体活力、构建全国统一大市场非常重要。这对于优化跨周期调节政策和逆周期调节政策传导机制畅通很关键，而传导机制的畅通可以有助于调节政策效果的提高。

第三，要创新引领，因地制宜发展新质生产力。在人工智能、数字经济时代科技创新尤为重要。创新驱动发展的核心是怎样推动创新与产业的深度融合问题。

第四，预期管理非常重要。通过预期管理来提振信心，也是逆周期调节和跨周期政策有机结合的一个非常重要的方面。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。