专栏 | 贺沛：再谈鬼城现象，新时期新城建设的热潮与隐忧

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“新城”这一概念起源于霍华德提出的“田园城市”理论，第二次世界大战后，在该理论的影响下，英国在全世界范围内率先开展新城的建设，新城运动在西方世界逐渐兴起。西方国家新城的发展过程大致被分为3个时段：人口居住的边缘化——“睡城”形成与发展的阶段；工业外迁的郊区化——卫星城市发展的阶段；城市功能的健全化——相对自主的新城发展阶段。

我国的新城新区建设可以追溯到改革开放初以深圳特区等经济特区建立为标志的时期，经历了40余年的发展。新城建设一直以来是本土城市与区域经济学研究关注的一大重点，对于这类现象的关注起源于我国在 2009 年之后，在全国范围内出现的新城新区建设热潮，在短期内，全国各大城市的新城新区数量呈现出爆发性增长的态势。分流、纾解、平衡、升级，政府以建设新城新区推动城市发展与扩张的原因有很多，考量也很多，但是怎么扩、到底要不要扩、值不值得扩一直以来都是颇具争议的问题。

从现有研究和实际情况来看，这种由政府主导而非市场主导的新城建设并未实现土地的高效利用，在资源流向错误的情况下，出现了大量要素错配，甚至资源根本没有有效流向新城，过度的新城建设导致一些新城出现了“鬼城”现象。当然，新城建设也有成功的典范，但我们需要去反思在过往的城市扩张的规划设计中有何缺漏，鬼城帷幕落下后又该何去何从，它又还有再度繁荣的机会吗？

新城建设：规模扩张与结构性矛盾

中国新城建设始于改革开放初期，其目的在于缓解城市压力、改善居民生活条件。1978年，在招商局袁庚的主导下，深圳蛇口工业区作为首个经济特区启动建设，这标志着新城建设的正式开端。20世纪80年代，上海浦东新区、天津滨海新区等国家级新区相继设立，主要承担产业集聚和人口疏解功能。截至1990年，全国规划建设的新城数量已超过50个，总面积约达1.2万平方公里，初步形成了以长三角、珠三角为核心的布局态势。

根据研究，进入21世纪后，新城建设迅速发展。在2000年至2010年期间，中国城市土地扩张了83.41%，而城镇人口仅增长了45%。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调研，截至2013年底，各省市规划新城新区超3000个，20个省份平均每个市至少有一个。例如，沈阳规划有19个新城新区，而广东平均每个市有1.78个，山东其次，有1.37个。这些新城新区的规划面积在某些情况下是原有市区建成面积的三四倍，甚至达十倍。2010年，国务院批复《全国主体功能区规划》，明确新城作为优化开发区域的重要载体。

此阶段新城建设呈现三大特征：其一，规模显著扩大，例如郑州郑东新区规划面积达150平方公里；其二，功能多元化，从单一产业园区向产城融合转变，例如苏州工业园区引入教育、医疗等配套设施；其三，区域分布扩散，中西部新城占比从2000年的35%提高到2010年的48%。

根据《中国统计年鉴2021》数据，2010年中国（除港澳台）常住人口总量为134091万人，其中城镇人口为66978万人，占总人口的50%。城镇人口中，新城常住人口突破1.2亿，占城镇人口比重为18%。

当前，中国新城建设已步入成熟阶段，愈发注重规划与管理的协同共进。2014年，《国家新型城镇化规划》明确提出“严格控制新城新区无序扩张”，推动新城建设模式由规模扩张向质量提升转变。2020年，全国新城数量稳定在约300个，规划面积约4.8万平方公里。东部新城作为城市发展的重点区域，其开发强度显著高于西部。

例如，根据《成都市龙泉驿区国土空间规划（2021—2035年）》，东部新城中心的规划范围包括行政学院TOD和蜀峰468等，容积率高达1.2，而西部新城的平均容积率仅为0.6。典型案例包括：雄安新区采用“多规合一”规划体系，划定生态红线占比70%；成都天府新区通过TOD模式实现轨道交通站点800米覆盖率达90%。2023年，新城GDP贡献率提升至全国总量的22%，但部分区域出现空置率超30%的“鬼城”现象，凸显转型必要性。

当前新城面临的主要发展瓶颈

部分新城在规划建设过程中存在明显不合理情况，这导致其后续发展受阻。交通拥堵、配套设施不完善等问题屡见不鲜，直接对居民生活质量与区域吸引力造成影响。例如，多个新城出现过度房地产开发超出实际需求的情况，导致资源闲置与空间浪费。转型策略需重新规划城市功能，不过，改变固有印象需要耗费较长时间并投入大量宣传资源。

新城建设步伐过快，导致人口聚集度偏低，城市活力不足。数据显示，尽管中国3000多个新城新区构成了一个多层次的体系，但根据最新的人口普查数据，许多区域正面临人口增长停滞甚至流失的风险。以港未来21为例，通过精细化运营如激活历史地标、构建浪漫场景等策略，成功吸引了大量访客，2019年访客量超8300万人，就业人口超11万。香港出入境人次的显著增长和人口的稳步上升，如2024年出入境人次约2.98亿，同比增长约41%，以及预计到2046年人口将增至819万，均凸显了人口聚集对新城活力的关键作用。

众多新城产业结构单一，过度依赖特定行业，缺乏多元化发展支撑。经济失衡问题突出，表现为就业机会匮乏和产业韧性不足。转型过程中，完善基础设施（如交通、教育、医疗等）至关重要，然而，资金筹集困难与高昂的转型成本构成了主要挑战。政府政策扶持有望带来发展机遇，如引入高新技术、文化创意产业，满足居民高品质生活需求，例如建设15分钟生活服务圈。

交通网络能够提升连通性、刺激经济增长，并重塑城市间及城市内部经济活动的地理分布。鉴于此，中国许多城市竞相争取高铁投资以推动地方经济发展。在中国独特的土地财政制度下，城市管理者有强烈动机在高铁站周边建设 “新城”，以此扩大城市建成区面积，并通过土地拍卖增加地方政府收入。因此，中国多数高铁站都是新建的（并非在既有火车站基础上改造），且大多位于远离市中心的区域。在高铁站周边建设新城被视为一种有效的产业政策，旨在吸引新产业与人口，带动地方经济发展。

部分高铁新城实现了经济增长，但另有部分却常年空置，沦为“鬼城”。高铁站周边的 “鬼城” 现象，本质上是地方政府持有的一种实物期权。若在中期内企业与人口向该区域集聚，地方政府将收获意外之喜。若地方政府预计中期内区域市场潜力会上升，即便短期内区域经济难以繁荣，为特定区位建设高铁新城的期权价值依旧具有合理性。

新城从建设到成熟需要5—10年的时间，然而中国新城建设呈现出“爆炸式”增长态势，短期内面临着诸多复杂问题。港未来21的案例充分表明，通过创新建筑体验、打造IP事件（如皮卡丘活动）等娱乐化运营手段，能够实现从“睡城”向高活力片区的成功转型。中国新城更新需在发展战略、产业布局、运营模式等方面进行深刻调整，以免成为城市发展的“包袱”。

鬼城现象在中国的新表现

部分新城面临严峻的人口流失问题，导致房屋空置率居高不下。例如，鄂尔多斯康巴什新区曾一度面临高达70%以上的空置率，核心区域夜间亮灯率不足三成，形成了典型的空城现象。这种现象的根源主要在于产业支撑不足以及公共服务配套滞后，进而无法形成持续的人口吸引力。数据显示，全国范围内有超过50个新城存在类似问题，其中资源型城市转型区域尤为突出。

睡城现象表现为新城居民数量较少，居住时间高度集中，夜间人口活跃度显著高于日间。北京天通苑、上海松江新城等案例显示，这些区域通勤人口占比超过80%，但本地就业岗位不足，导致“职住分离”严重。根据2023年统计数据，中国新城中约35%存在明显的睡城特征，其商业活力指数仅为成熟城区的40%-60%。例如，国家统计局发布的数据显示，2023年我国经济发展新动能指数增长19.5%，但新城的经济活力指数增长可能不及这一平均水平。

部分新城房地产市场出现泡沫化迹象，具体表现为房价虚高，与真实需求脱节。贵阳花果园、郑州郑东新区等项目曾出现房价短期快速上涨，但实际入住率长期低于50%。根据国家统计局数据，2022年全国新城商品房平均空置率达22.3%，较主城区高出8.5个百分点。同时，参考资料显示，三、四线城市新城库存消化周期普遍超过24个月，远超健康水平。

产业支撑薄弱是导致新城陷入困境的核心因素。许多新城过度依赖房地产开发，却缺乏主导产业的导入。例如，某中部省会新城的规划中，住宅用地占比高达65%，而产业用地不足15%，导致后续发展乏力。2023年调研表明，约60%的新城未能实现预期产业导入目标，其中科技类新城实际入驻企业数量仅为规划目标的30%—50%。

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