深度丨民主的危机

从“民主的危机”

看民主社会如何居安思危

作者丨亚当·普沃斯基

如果我们担忧民主正在经历一场危机，那我们应当寻找什么呢？想要确认民主的危机，我们需要一个概念工具：什么是民主？什么是危机？危机是已然存在呢还是初现端倪？如果危机已经存在，我们如何识别它？如果危机尚未显现，我们能够从哪些迹象去预测未来？

我们应如何界定危机，我们应如何诊断危机，取决于我们如何看待民主。我所持的民主观是“最低限度的”(minimalist)与“选举主义的”(electoralist)：民主是一种政治安排，人们通过选举来选择政府，他们也有合理的可能性罢免他们不喜欢的现任政府。民主只是这样一种体制，一种当政者选举会失利，而且他们输了就得离任的体制。因而，我下文检视选举的可能的威胁是，选举变得没有竞争性，或者选举对掌权者来说无足轻重了。重复一遍，这些威胁包括违反了为达尔罗列的、竞争性选举的各种前提条件—权利自由和言论自由—仅仅因为没有这些，现任政府就无法被打败。它们也包括了法治的中断，司法独立权的侵蚀，伴随着对代议制民主的不信任（在“代议制民主”)、严重不平等（在“社会民主”）、使用镇压来维持公共秩序(自由民主)。但是，我把对上述情形的违反视为对公民通过选举罢免政府的能力的潜在威胁，而不将它们视为“民主”的界定性特征。

最低限度的“民主”与“法治”的“民主”，这两者之间的关系特别复杂。首先，我们既有逻辑的理由也有经验的理由对下述内容加以质疑，即对支持法治来说必不可少的，究竟是凌驾多数统治的(supra-majoritarian)制度，如两院制或总统否决制；还是反对多数统治的(counter-majoritarian)制度，比如宪法法院或独立的中央银行等。比如，罗伯托·加尔加雷拉列举出几项机制，在这些机制下，多数即使没有上述制度也能自我约束，而且也想要自我约束。安东尼·麦根观察到，有一些成熟的民主国家，包括英国、瑞典，既无权力分立，也无宪法合宪性审查(judicial review)，但这些国家的多数能够自我约束，以避免侵犯权利。实际上，阿维纳什·迪克西特、吉恩·格罗斯曼和法鲁克·格尔从逻辑上证明了，在凌驾多数统治的制度存在时，一旦某个政府得到了凌驾多数统治的支持，其对权利的侵犯可能更加恶劣。

其次，我把“法治”加了引号，正如桑切斯·昆卡敏锐地指出：“法律无法统治，统治是一种行为，法律无法自我执行。”人们通常把民主和法治的某种关系看作，实际上就是民选的机构（即政府）与法院的某种关系。当政治家与官僚都服从法官时，法律才“统治”，而政治家是否遵守宪法法官的指示，是他们的选举激励的偶然结果。而且，正如下文所示，由于夹杂着个人的判断，包括那些宪法法官的判断，再加之党派之争阴云的笼罩，对政治家采取的某些特别的举措是否符合法律规范或宪法规范，民众常常难以判断。在民主制度下，约束政治家唯一有效的方法就是选举：如迪克西特、格罗斯曼和格尔观察到：“统治者个人必须预判某个恰当的时机，这时他们的权力要终止于此…而且，他们必须预判就算权力失手也有重新获得的可能性。”有两种可能性：选后是否遵从法官存在两种可能性：（1）政治家（与官僚）均服从法官，因为不这么做的话他们今后将败选，这时“法律”统治了。（2）政治家不服从法官，因为一旦这样做了他们今后将败选；（选举形成的）多数并不希望政治家依照法官的指令行事。在这种情况下，法治就被侵犯了，但只要政治家的行为为败选的恐惧所驱使，按照最低限度的标准，这一体制仍然是民主的。民主是“非自由的”，法里德·扎卡利亚让该词变得流行起来，匈牙利总理欧尔班·维克多对该词深以为然，但民主之所以非自由，是因为政治家期待这样否则他们将会败选。然而，如果多数人希望政治家服从法官，而政治家却并不这么做，因为他们无惧于选举，那么，这一政权就不是民主的了。

以这种方式来理解的话，民主是一种处理冲突的机制。政治制度通过如下方式有序地管控冲突：构建将各社会对抗(social antagonisms)组织化地纳入政治层面的方式；吸纳任何可能危及公共秩序的冲突，并通过一些规则对这些冲突加以规范。如果只有那些通过制度化的途径进入代议体制的政治力量参与到政治活动中；如果这些组织有动机通过制度追求其自身利益，而且也能暂时容忍于己不利的后果，那么，某种制度秩序才能维持下去。具体而言，如果所有的政治力量都期冀在制度化的框架内追求他们的利益，在当下或至少在不太远的将来能有所获，因为他们明白在制度框架外的行动将几无所获，冲突才是有序的。因而，当在一个社会中无论产生何种冲突，都可以通过制度框架——最重要为选举，此外还包括集体谈判体制、法院、公职部门加以规范和处理——这些制度不管人们诉求如何均不会将他们排除在外时，民主就会运行良好。简而言之，当政治冲突是在自由且民风平和(civil peace)的环境中得到处理时，民主会运转起来。

在某个特定时刻分裂特定社会的各种冲突，或多或少有些激烈，并沿着不同的界线分裂社会，这些界线取决于冲突关乎的经济利益、文化价值、象征性议题，抑或稍纵即逝的激情。冲突的形式、主题以及紧张程度，取决于政府的行动以及其他竞争性政治力量所提供的替代方案。在制度化冲突中隐含的风险，不仅反映社会中的各种对抗的紧张程度。制度框架形塑了把社会冲突从政治上组织起来的方式，有些制度框架扩大了政治竞争后果中的风险，而有一些制度框架则降低了风险。我在下文中认为，当制度化冲突中蕴含的风险不大不小时，民主会运行良好。当选举的结果无关乎人民生活时，风险就太低了；当选举结果让输者承担难以承受的代价时，风险就太高了。当人民相信选举结果对其生活无关痛痒时，他们会转而反对“这一体制”(das System)，就像魏玛德国那样。当选举失败方发现，政府追求的政策严重损害了他们的利益或价值时，他们情愿通过各种手段—包括暴力—抵制政府，就像阿连德(Allende)总统时期智利的中产阶级那样。因而，当选举中的风险有一些但又没有那么大时，民主才运转起来。、

在熊彼特“最低限度的”民主理论中，一个经常为人们所忽视的重点是，政府必须要有能力治理，而且必须能胜任治理。我在下文深入研究了制度框架导致政府难以进行治理的几个历史时期，要么因为选举制度导致政府不稳定，就像魏玛共和国和法兰西第四共和国那样；要么因为权力分立体制在行政和立法之间产生了僵局，就像阿连德时期的智利那样。为了有效地治理，政府必须满足绝大多数的意见，同时不能无视激进少数的意见。当冲突激烈且社会高度极化时，提出让所有主要的政治势力都能接受的政策是很难的，甚至是不可能的。即使是用心最良苦的且能胜任的政府，也力有不逮。

如果这就是标准，那么，民主什么时候会“处于危机中”？“危机”一词最初源于古希腊，它意指“决定”。危机就是，必须当机立断否则就无法维持的情势。当现状已经无法维持，却还未被取代之时，危机就出现了。这就是当我们常说“形势千钧一发”时我们想表达的意思：当医生说某人处于危机之中了，他们的意思是，病人要么康复要么死去，但却无法维持当下状态。危机有可能或多或少是严峻的：在某些危机中转折点可能一触即发；而某些危机，伴随着各种病态症状，却可能无限期地苟延残喘。

↑俄国资产阶级民主革命

在民主制度下发生的灾难，可能转变为民主的危机。借用尤尔根·哈贝马斯的清单，灾难是如下情形：

——经济体系不会生产足够的(requisite quantity)消费价值，或者；

——行政体系不会产生充分的理性决策，或者；

——合法化体系不能进行充分的一般化激励，或者；

——社会一文化体系无法赋予必需的行动一激励意义。

然而，这份清单太过抽象，无法用以指导研究。对灾难而言，可观察到的备选项有经济危机、社会中的激烈冲突，以及政治瘫痪，即政府由于特定形式的民主制度而无法治理的情况。

当我们认为形势在某种程度上具有威胁性时，我们就会寻找各种迹象，即找寻变化的前兆。一些国家，从1931—1933年的加拿大到2001—2003年的乌拉圭，经历了严重的经济危机，却几乎没有产生任何政治恶果，即民主被弱化的迹象不存在。

然后在有些情况中，其他领域的危机，无论经济的、文化的，或者纯粹政治的，像腐败丑闻（如1993年的意大利，或者现在的巴西) 明显弱化了既存的民主制度。民主正处于危机之中的明显迹象包括：对老牌政党的支持骤失，民众对民主制度和政治家的不信任，在民主制度之外的公开冲突，或者政府不用镇压就无力维持公共秩序。也许一场危机最明显的迹象就是公共秩序的崩溃，即胡安·林茨所说的：“最严重的危机是，在民主制度的框架内公共秩序无法得以维持。”当拳头、石子和子弹取代了选票时，民主就处于危机之中了。要么反对派无法让当政者下台，反对派除了反抗别无他途；要么反对派不承认政府的合法性，而政府只能靠镇压来自我保护；要么对抗的各个政治集团不承认制度内的利益博弈的结果，从而回到了直接的、经常大打出手的对抗中。当这种情形旷日持久时，公共秩序崩溃，日常生活陷入瘫痪，暴力日渐升级。当民主制度的设计引起制度僵局时，这些危机就变得致命了，就像魏玛共和国的德国或者阿连德总统治下的智利那样。

制度产生的结果，对一些人来说无法容忍，而对另外一些人来说是极好的。而且，人们对其遵从的规范的喜好不尽相同，一些人珍视自由胜过秩序，其他人宁愿牺牲自由以换取火车准点的承诺（墨索里尼曾许诺火车将准点运行，但并未做到)。因而，想要理解危机，我们有必要从利益冲突以及价值冲突的角度来加以考虑。当穷人的收入停滞不前，而富人享有财富和权力时，穷人不满，然而有些人，无论贫穷还是富有，可能很关心政治不平等与经济不平等本身。受制于政治冲突，危机的解决方案可能充满争议。

那么，危机的可能后果是什么呢？并非所有的危机都是致命的：有些危机以恢复原状而结束，即恢复“常态”。有时一场危机的根源适时地就消失了。当社会遭受一场经济灾难时，民主可能会处于危险之中，但是当繁荣复归时危机可能就烟消云散了。有些危机可以通过局部的改革来加以克服。从现有制度中获益的群体可以向那些受损最大的群体作出让步。这些让步必须是可信的，否则危机一旦结束这些获益群体将期待把他们作出的让步给撤回来。因而，这些让步势必包含一些制度的改革：经典的例子就是把普选权扩大给了下层阶级，通过改变关键选民的政治地位(income location)而抵消了革命的威胁。然而，当我们在考虑民主时，让我们恐惧的是：一些政治势力将成功地宣称，解决已然发生的灾难—经济危机、根深蒂固的社会分裂、公共秩序的崩溃一的唯一补救办法是放弃政治自由，团结在一个强有力的领袖之下，压制多元民意，简言之，独裁制、威权主义、专政，随便你怎么称呼。随之来临的灾难就是，民主或者径直崩溃，或者被逐渐侵蚀以至于回天乏术。

在我看来，笼罩在我们头上的阴影是最后一种可能性：对民主制度与民主规范的一种缓慢且几乎难以察觉的侵蚀，民主被悄无声息地颠覆，“利用政权内对民主有利的合法机制达到反民主的日的”。没有民主已经崩溃的明显迹象，民主走向崩溃的分界线变得难以察觉，诸如“选举威权主义”、“竞争威权主义”、“非自由的民主”，或者“混合政权”等标签证明了此点。“堕落”、去巩固或者“倒退”并不会违背合宪性，却逐渐摧毁了民主制度。

为了总结“民主的危机”这一概念，我们系统地思考如下。鉴于在一些外部冲击下，民主产生了一些结果，持不同偏好的人们对这些结果或正面或负面的评价超过了这些结果本身，也超过了民主制度本身。威胁到了传统民主制度持续存在的这些结果构成了“灾难”。某种特定的情形是否“够格”为一场危机，必须从民主制度受到威肋的一些明显的迹象中加以解读。我们要留意这些迹象，因为它们可能构成民主崩溃或逐渐被侵蚀的前兆。然而，危机的潜在解决方案包括，制度现状的恢复，对依旧保卫民主的传统代议制度进行的局部改革，以及制度现状或突然毁灭或逐渐被摧毁。

为什么民主制度在危机面前如此脆弱？人们不应当忘记，民主只是人类历史的沧海一粟，近代以来才有，而且依然寥寥无几。民主诞生于1788年，其时在美国进行了首次以个人普选权为基础的全国性选举；人类历史上第一次因为一次选举结果而改变执政权的情况发生在1801年，也是在美国。使用武力——政变和内战——时有发生：在1788年到2008 年间的政权易手，有544次是选举导致，577次是政变导致。以选举击败当权者的情况直到最近都非常稀少，政府的和平更迭更是少之又少：只有五分之一的全国性选举导致了当政者的失败，政权的和平更替就更少了。时至今日，在68个国家，执政党的执政地位从未因为一次选举结果而易手他党。民主是一种历史现象。它形成于特定的条件中。随着这些条件改变，民主在一些国家的确生存了下来。但是，民主能在任何条件下存活下去吗？

我认为，有两个结构性条件值得特别关注。第一个结构性条件是政治平等，它被认为是民主得以建立的基础，政治平等不易与资本主义，即一种经济不平等体系共存；第二个结构性条件是对政治权力的纯粹追求，无论这种追求是否基于经济利益。

本文选编自《民主的危机》

[美] 亚当·普沃斯基｜著，周建勇｜译

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