范志勇等：历史上的美国贸易政策（二十）：贸易结构逆转与保护主义反弹的20世纪60-70年代

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

陈梦涵 中国人民大学财政金融学院本科生

本文字数：5602字

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一、20世纪70年代美国贸易收支剧变

进入20世纪60年代之后，美国的贸易格局发展显著变化。进口增长速度超过出口增长速度，导致20世纪70年代初出现逆差。1960年美国进口和出口占GDP的比重分别为3.0%和3.6%。1970年进口追平出口，占GDP的比重均达到4.0%。进入1971年后美国开始出现持续的贸易逆差。从事后来看，1971年当年的贸易逆差仅占当年GDP的0.4%，完全与20 世纪80年代中级以及21世纪后的水平不可同日而语，但在当年的确对美国民众和政策制定者造成了巨大的心理冲击。1950年美国GDP占全球的27%，出口也占到全球的23%。到1973年时，美国在全球GDP中的占比下降到22%，在世界贸易中的占比降到了16%。美国在全球制成品出口中的占比从1960年的25%降至1972年的19%。[1]随着战后西欧和日本经济复苏，美国在全球经济活动中的占比下降在所难免。但贸易平衡方向性逆转在当时被解读为美国产业竞争力的相对下降。

图1、美国国际贸易占GDP的比重

数据来源：WDI

随着进口规模的不断提高，美国的就业无论是总量上还是结构上都开始受到冲击。1969年全国失业率仅为3.5%，从1970年起失业率快速上升。1971年达到5.9%的阶段性高点，1975年更是达到8.5%。首当其冲遭受进口冲击的行业是那些低技能的劳动密集型行业，例如纺织和服装行业。美国一直是一个高工资经济体，这些低附加值的劳动密集型行业本身并不符合“比较优势”原则，因此极容易受到进口冲击。1967年全美有230万工人受雇于纺织品和服装产业，约占制造业总就业人数的12%，且大部分工人集中在南部地区。纺织产业很容易就形成一支重要的保护主义力量，给政府和国会施加压力。因此纺织品贸易谈判早在艾森豪威尔政府时期就成为美国对外贸易谈判的重点领域，诞生了一系列的贸易协议，包括各种自愿出口限制等等。

图2、美国失业率和主要的纺织品贸易协议

数据来源：WDI

面对不断扩大的贸易逆差、国内劳动市场压力以及日益显现的美元地位和汇率问题，美国政府有两种选择：一是顺应保守压力，提高关税和贸易壁垒，这显然不符合当时美国的外交和国际战略目标；二是通过一系列贸易协定和国际货币体系改革缓和国内压力的同时，进一步推进贸易开放。

从事后来看，美国选择了第二条道路。为了获得国内对贸易开放的支持，美国政府做出了一系列“努力”：这些努力包括与欧洲和日本签订的一系列纺织品、钢铁自愿出口限制协议，以降低国内纺织品和钢铁行业面临的压力；另一方面，通过20世纪70年代初的国际金融体系改革，美国政府积极推动美元贬值以提高美国商品的竞争力。

二、关于纺织品和钢铁的一系列自愿出口限制协议

为了缓和国内不断上升的保护主义压力，特别是来自产业工会的压力，20世纪60年代起美国与其主要贸易伙伴在纺织品、钢铁等领域签署了自愿出口限制协议，见表1和表2。这些自愿出口限制协议一定程度上缓解了美国政府面临的国内压力，有利于避免全面贸易保护主义政策的复兴。

除了纺织业这样的劳动密集型行业之外，一些资本密集型行业也受到进口冲击，其中最典型的代表是钢铁行业。钢铁行业在19世纪末20世纪初的“镀金时代”一度是推动美国开放贸易政策的力量。然而在二战之后，随着欧洲、日本经济复兴，钢铁行业逐渐开始面临来自国外的竞争而陷入困境。根据经典的贸易理论，这似乎是不可能出现的现象。纺织业和钢铁业处于劳动密集型和资本密集型产业的两端。根据比较优势理论，美国必然在其中的一个行业占据优势。作为世界上第一经济大国，美国的比较优势必然在资本密集型行业一端。那么为什么在具有比较优势的行业中美国也陷入困境呢？其中的原因就在于，钢铁行业在美国并非竞争性行业。这导致我们在使用比较优势理论时存在理论基础与现实不符的情形。因此无法直接照搬贸易理论的基本结论。

从所谓的“镀金时代”开始，美国的钢铁行业一直处于明显的垄断竞争市场格局下。国内生产高度集中在少数生产商手中。这些生产商凭借其市场力量制定高价格，满足工会对更高工资的要求并将这些成本转嫁给消费者。但是随着战后欧洲、日本经济复苏，这些大型钢铁企业面临的竞争压力越来越大。

20世纪50年代末美国钢铁产业的问题开始逐步显现，并一直持续到21世纪。[4]1959年7月美国钢铁工人联合会（USW）组织了一次长达116天的罢工，这是美国历史上最长的一次产业罢工。此次罢工产生了两个后果：对于美国钢铁企业而言，特别是大型钢铁企业的管理层，面对强大的工会，他们认为要想维持工厂运转就得在工资问题上向工会妥协并向工人支付高工资。而这一切的前提是要限制钢铁进口并维持足够高的垄断价格。到20世纪70年代中期，钢铁产业的平均工资比制造业的平均工资高出70%多；到20世纪80年代初期的时候，高出幅度上升至95%。[5]然而另一方面，作为钢铁的下游用户，建筑业和汽车业为了分散风险开始寻求国内钢铁的替代供给源。1959年当年美国钢铁进口超过了出口，首次成为钢铁净进口国。[6]但是高昂的成本也导致国内市场不断被进口钢铁蚕食。进口渗透率从1960年的不到5%上升至1970年的约15%。

钢铁工会、大型钢铁企业及代表钢铁行业的国会议员组成了“钢铁三角联盟”，不断向政府施压，始终主导着钢铁进口政策的制定权。钢铁产业及其工人有着极大的利益驱动阻止进口增长。管理层希望阻止外国竞争削弱自己的盈利，而工人则希望维持高工资和目前的就业水平。因此，钢铁产业提出了进口保护的要求。1968年起，约翰逊政府接受了日本和欧共体提出的自愿限制出口提议（VRAs）。日本和欧共体同意将钢铁出口量从之前的750万吨（日本）和730万吨（欧共体）全都降至580万吨，之后每年增长5%。自愿限制协定生效了3年，之后又延期至1974年。虽然钢铁进口量下降了，但外国生产商将出口产品升级为价值更高的不锈钢和合金钢产品，因此进口总价值并未下降。20世纪70年代之后至21世纪初美国钢铁贸易主要的保护性政策见表2。

1977年之后，钢铁进口量激增引发行业再次呼吁实施数量限制，并提交反倾销（anti-dumping，AD）和反补贴税（countervailing duty，CVD）申请。[7]卡特政府于1977 年推出触发价格机制（Trigger Price Mechanism，TPM）。根据该机制，只要进口价格低于日本生产成本加8%的利润率，国内行业就会提交反倾销和反补贴税申请。

钢铁行业认为触发价格机制未能有效抵御欧洲补贴进口产品的冲击，开始提交反倾销和反补贴税保护申请。1982年后这一趋势愈演愈烈，为避免大规模反倾销和反补贴税可能引发的贸易摩擦，里根政府于1982年10月与欧洲共同体就多种钢铁产品协商达成自愿限制协议。协议规定欧洲钢铁进口量不得超过美国市场的5.5%。

20世纪80年代初，由于美元走强以及进口转向非欧洲共同体来源国，美国整体钢铁的进口渗透率仍维持在高位。钢铁行业在1984年初再次提交大量反倾销和反补贴税申请，并根据1974年《贸易法案》“201”条款提交保障措施申请（进口数量限制）。然而出人意料的是，里根总统对“201条款”进行了否决，并在1984年最后几个月与主要出口国达成一项覆盖所有成品钢材的全面自愿限制协议，将进口总市场份额限制在18.4%。该自愿限制协议有效期约为五年，至1989年10月结束。进入20世纪90年代后，自愿出口限制协议逐渐被反倾销和反补贴税取代。

三、国际金融体系改革——尼克松冲击

除了与出口国展开贸易谈判之外，汇率和美元稳定问题也逐渐受到美国政府的关注。1971年7月“美国国际贸易和投资政策委员会”发布报告称，由于美元存在高估，美国在世界经济中的地位受到了威胁，并且指出“如果我们的国际收支问题一直持续，如果其他国家不愿进一步储备美元，那么美国应该表明自己的立场，即美国已经准备好采取临时的统一进口关税和出口补贴”迫使其他国家货币升值。这一报告的建议成为被欧洲和日本批评为“尼克松冲击”的美国政府一系列政策调整的核心内容。

尽管在20世纪60年代末至70年代初美国的贸易逆差尚不严重，但是美元的价值稳定却日益成为严重的问题。1944年布雷顿森林体系建立之时规定的美元兑黄金的比价是35美元/盎司黄金。这一比价的稳定取决于美国持有足够的黄金储备。但是到了20世纪60年代后期，不断增长的美元供给使得外国持有的美元（近500亿美元）远远超出了美国的黄金储备（约100亿美元）。[8]如果外国央行要求以美元储备换取黄金，那美国根本履行不了以美元兑黄金的义务，这就是所谓的特里芬难题。

但是在布雷顿森林体系下美国却无力通过调整汇率来解决这一难题。由于在该体系下美元和其他国家货币处于不对称地位，其他国家可以使本国货币相对于美元升值或贬值，但美国无法单方面改变美元对其他货币的汇率。随着美国国际收支从顺差变为逆差，外国央行被迫购买更多美元维持固定汇率并防止美元贬值。但是这些对美国存在贸易顺差的国家一方面担心自己不断增持的美元储备（购买美元储备会增加本币供给）会造成本国本国通胀；另一方面，他们又不愿意使自己的货币相对于美元升值，因为他们担心这会削弱出口增长。这迫使美国政府不得不寻找除汇率政策之外的其他渠道。

1971年8月，尼克松总统公布了一篮子“新政”，包括：关闭黄金窗口，停止接受外国央行用美元兑换美国的黄金；对进口商品征收10%的进口附加税；实施为期90天的工资和物价冻结以控制通货膨胀。在这些行动对全世界都产生冲击之后，尼克松政府坚持要求其他国家升值本国货币换取美国撤销进口税。联邦德国本来就准备调整马克汇率以应对可能出现的通货膨胀问题，因此顺利与美国达成协议。只有日本在对外汇市场进行干预失败的情况后于8月底宣布允许日元升值。12月在华盛顿史密森学会举行的一次会议最终确立了新的汇率平价，德国同意马克升值13.57%，日元升值16.9%。两天后，尼克松总统签署行政命令取消了10%的附加税，此时附加税已经生效4个月。虽然尼克松积极评价史密森协定，但新的汇率平价只维持了一年左右。

1973年3月，来自外汇市场的更大压力迫使各国政府放弃了维持固定汇率的责任，开始允许货币价值出现波动，这标志着布雷顿森林体系汇率制度的正式终结。

图3、日元和德国马克兑美元汇率

数据来源：WDI

四、70年代后期保护主义悄然蔓延

20世纪70年代后期，美国修改了关于贸易救济的法律，使得受到进口影响的企业和工人可以更容易获得高关税形式的临时救济。但是，这种例外条款面临国内国际的抉择难题；如果总统批准例外条款救济，可能会让国内产业感到满意，但会激怒出口国。如果总统拒绝批准进口救济，国内产业就会不满，并有可能转向国会寻求补救措施。

最后谈判达成的解决方案涉及自愿出口限制（VER）或有序销售安排（OMA）。根据这一方案，只有出口损害到国内生产商的国家（或多个国家）才需要限制其在美销售。同时，纺织品、服装和钢铁等具有政治影响力的产业也获得了特殊贸易保护，有时还有反倾销和反补贴税作为补充。针对钢铁业，卡特政府提出了“触发价格机制”（TPM）：如果进口价格低于特定触发价格，政府将进行价格监控并加速反倾销调查。

以上这些贸易行动都还是相对温和的，但仍具备保护主义色彩。由此可见，由于20世纪60年代美国贸易平衡的巨变以及美元汇率问题，美国国内70年代后期保护主义悄然蔓延。20世纪70年代是过渡的10年。美国不再主导全球制造业，很多产业面临着来自进口的竞争。此外，各国之间出现了大量资本流动，意味着贸易流动现在更有可能受到汇率变动的影响。

这一系列因素都意味着20世纪80年代将会出现更大的要求限制进口的政治压力，这便留待下一期讲解。

[1]相关数据参见《贸易的冲突》第十一章。

[2]参见：https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1955-57v09/d99

[3]参见：https://quickonomics.com/terms/multi-fibre-arrangement/

[4] 在2018年3月，特朗普总统曾签署行政命令对所有进口钢材征收25% 的关税。截至本文写作的2025年，特朗普又在第二个任期中多提对进口钢铁加征关税。2025年3月 对所有进口钢材征收25%的关税，6月将进口钢材关税从25%提高至 50%，8月又进一步扩大关税范围，将50%的关税延伸至数百种钢铁衍生制品（如家用电器）等。

[5]参见Crandall（1981），第35页。

[6]参见《贸易的冲突》。

[7]在中文语境下，反倾销和反补贴经常被称为“双反政策”。

[8]Eichengreen（2000）以及Bordo and Eichengreen（1993）。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。