中央经济工作会议 部署产业政策 培育新动能，深入整治“内卷”

来源：21世纪经济报道

中央经济工作会议12月10日至11日在北京举行。会议确定，明年经济工作要坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能。制定一体推进教育科技人才发展方案。建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心。强化企业创新主体地位，完善新兴领域知识产权保护制度。制定服务业扩能提质行动方案。实施新一轮重点产业链高质量发展行动。深化拓展“人工智能+”，完善人工智能治理。创新科技金融服务。

对于产业政策，去年提出“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”，而今年则确定为“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”。需要注意的是，其中特别提到“制定服务业扩能提质行动方案”。对于备受关注的“人工智能+”，其表述由“开展‘人工智能+’行动”延展为“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”。

受访专家指出，产业政策表述的变化实质是从顶层战略设计转向实施路径聚焦，从概念性引领转向成果转化加速，核心是更加重视落地推进，更加注重动能转换实效。会议提及服务业扩能提质，旨在通过政策引导优化服务业结构，这一举措也与扩大内需战略紧密相关。而在“人工智能+”方面，相关部署围绕AI发展的阶段特征展开，政策从“启动布局”走向“成熟运营”。

另外，自去年“综合整治‘内卷式’竞争”首次出现在中央经济工作会议的表述中以来，整治“内卷式”竞争再次在会议表述中出现，但相关表述由“综合整治”转向“深入整治”。受访专家认为，去年的核心是全面排查问题，属于广覆盖的初步治理；今年强调治理的深度与精准度，核心是通过“制定全国统一大市场建设条例”破除地方保护与市场分割。

加紧培育壮大新动能

对于产业政策的相关表述，去年中央经济工作会议提到“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”转为“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”。

“这一转变反映产业政策从战略规划向实施路径的深化。”国研新经济研究院创始院长朱克力对21世纪经济报道记者表示，去年会议提出以科技创新引领新质生产力发展，核心在于构建现代化产业体系的“骨架”，强调技术突破与产业融合的顶层设计。今年则更注重创新成果的“血肉填充”，即通过具体政策工具推动技术转化与产业应用。

中国商业经济学会副会长宋向清同样对21世纪经济报道记者表示，变化的实质是从顶层战略设计转向实施路径聚焦，从概念性引领转向成果转化加速，核心是更加重视落地推进，更加注重动能转换实效。

具体而言，宋向清表示，去年的表述明确了科技创新与新质生产力、现代化产业体系的核心关联，是顶层设计层面的战略定调，为产业转型指明方向；而今年聚焦“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”，是因为高技术制造业增加值等数据已印证科技创新的带动作用，当前需从“明确方向”转向“加快落地”。这一变化体现政策重心向成果转化倾斜，通过推动技术创新转化为实际产业动能，衔接新旧动能转换，为经济持续回升向好提供支撑。

朱克力提到，以低空经济领域为例，去年可能聚焦通用航空器研发，今年则更关注无人机物流、城市空中交通等场景的商业化落地。新动能培育需要打破传统产业边界，通过跨界融合创造新增长点，如人工智能与制造业的深度融合，既提升生产效率，又催生智能工厂、柔性制造等新模式。“这种调整也体现对全球产业链重构的应对，通过强化本土创新链与供应链的协同，减少对外部技术的依赖，增强产业韧性。”他说。

服务业扩能提质优结构助力扩内需

需要注意的是，此前《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）在“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”部分提到，实施服务业扩能提质行动。而此次会议在“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”重点任务部分特别提及“制定服务业扩能提质行动方案”。

自2021年以来，中央经济工作会议对于服务业的部署多见于对外开放相关政策中。宋向清指出，此次系2021年以来中央经济工作会议首次专门聚焦服务业的产业政策表述。

朱克力认为，这反映服务业在国民经济中的战略地位提升。2024年我国服务业增加值占GDP比重达到56.7%，但存在结构失衡问题，文旅、健康等生活性服务业供给不足，物流、金融科技等生产性服务业效率偏低。

“扩能提质旨在通过政策引导优化服务业结构，这一举措也与扩大内需战略紧密相关。”朱克力指出，服务业是吸纳就业、促进消费的主阵地，通过提升服务质量可增强居民消费意愿，形成“服务升级—消费增长—产业扩张”的良性循环。此外，服务业提质还能助力制造业升级，例如工业设计、供应链管理等生产性服务业的发展，可降低制造业成本、提升附加值，推动产业链向高端延伸。

宋向清进一步指出，该部署是适配需求、补短板与稳经济的多重考量。一是服务消费需求旺盛，我国4亿多中等收入群体对养老、托育、文旅等服务消费需求持续增长，服务业扩能提质能精准对接内需缺口；二是服务业是就业与产业协同的关键，其提质可带动大量就业，同时能为制造业提供物流、研发等配套服务，助力产业体系完善；三是应对经济复苏需求，当前经济需持续回升向好，服务业作为经济重要组成部分，通过制定专项行动方案推动其升级，能为经济增长增添新抓手，与提振消费、扩大内需的整体政策形成合力。

此前，在11月11日举行的国家发展改革委专题新闻发布会上，国家发展改革委产业发展司副司长李春芳提到，将会同有关部门，实施服务业扩能提质行动，支持民间资本更多投向生产性服务业领域，包括支持民间资本有序流向高价值服务行业，聚焦工业设计、共性技术服务、检验检测、质量认证等重点环节，鼓励民营企业进入附加值更高的科技服务业等行业，加大力度支持民营企业参与生产性服务业重点项目建设，分领域推进生产性服务业高质量发展等。

深化拓展“人工智能+”，新增“完善人工智能治理”

此前《建议》提出，全面实施“人工智能+”行动。在“十五五”开局之年，“人工智能+”也再度写入中央经济工作会议对来年的部署。不同的是，去年中央经济工作会议提到“开展‘人工智能+’行动，培育未来产业”，而今年会议则延展为“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”。

宋向清表示，有关“人工智能+”的表述围绕AI发展的阶段特征展开。一方面，人工智能已成为赋能多产业的关键力量，其指数效应能推动制造业智造升级、服务业个性化转型等，是新质生产力的重要源泉，具备深化拓展的产业基础；另一方面，AI快速发展中出现的数据滥用、算法不公等问题，若不规范治理将影响产业健康，需同步筑牢风险防线，“政策从‘启动布局’走向‘成熟运营’”。

朱克力也指出，去年的表述侧重技术渗透与产业赋能，旨在通过人工智能与千行百业的融合，加速传统产业转型升级。今年新增“完善人工智能治理”，则反映技术普及带来的新挑战，如算法歧视、数据隐私、就业替代等伦理与社会风险。

“这一变化表明，政策重心从‘促发展’转向‘发展与安全并重’。”朱克力表示，以自动驾驶为例，去年可能鼓励车企扩大路测范围，今年则需同步建立数据安全标准、事故责任认定框架等治理规则。在治理的深化及国际竞争维度，欧美已出台多项人工智能监管法案，我国需通过主动治理占据规则制定话语权，避免技术标准“卡脖子”。

朱克力特别指出，治理完善并非抑制创新，而是通过明确边界降低企业合规成本，例如建立沙盒监管机制，允许创新应用在可控范围内试点，平衡安全与创新的关系。

整治“内卷式”竞争重点在“深入”

值得注意的是，自去年“综合整治‘内卷式’竞争”首次出现在中央经济工作会议的表述中以来，整治“内卷式”竞争再次在会议表述中出现。会议提出，制定全国统一大市场建设条例，深入整治“内卷式”竞争。

中泰证券研究所政策团队首席分析师杨畅对21世纪经济报道记者表示，整治“内卷式”竞争的重点在于“深入”，这意味着中央对于整治“内卷式”竞争的难度是充分认识的，需要对造成“内卷式”竞争的深层次的矛盾予以统筹考虑、针对性破解，才能推动整治效果的充分体现。

宋向清分析指出，去年“综合整治”处于起步阶段，核心是全面排查问题，通过规范地方政府补贴倾斜、企业同质化竞争等，遏制“内卷”蔓延，属于广覆盖的初步治理；今年结合“制定全国统一大市场建设条例”，标志整治进入深水区。

朱克力进一步表示，去年侧重多部门协同、多领域覆盖，今年则强调治理的深度与精准度，核心是通过“制定全国统一大市场建设条例”破除地方保护与市场分割。“内卷式”竞争的本质是低水平重复建设与资源错配，如部分地区为争夺产业项目，盲目出台补贴政策，导致企业恶性竞争。深入整治需从制度层面建立统一规则，例如明确地方政府招商引资的边界，禁止扭曲市场。

朱克力以新能源汽车产业举例表示，统一大市场建设后，企业将更依赖技术、品牌等核心竞争力，而非地方政策红利，从而推动产业向高质量发展转型。

（作者：冉黎黎 编辑：周上祺）