上海市住建委副主任、上海市房屋管理局局长高世昀：“拎马桶”改造，始终围绕“人”的需求展开

来源：【人民日报中央厨房-民生无小事工作室】

人民日报记者 田泓

历届上海市委和市政府接续努力，用30多年时间解决“拎马桶”难题，这个过程见证了上海城市更新理念不断提升和演变。记者近日采访了上海市住建委副主任、上海市房屋管理局局长高世昀，听这位长期从事城市建设的政府部门相关负责人讲述上海如何啃下“硬骨头”。

记者：上海“拎马桶”的现象是如何形成的？

高世昀：从历史成因来看，一方面，老城区最初的基础设施条件和设计不足。大量建于解放前的石库门和里弄房屋普遍缺乏卫生设施，往往一个弄堂只有一个公共厕所。另一方面，当时人多房少，一些房屋在过去特定历史时期承载了远超其设计容量的人口，居住密度非常高，厕所改造难度特别大。可以说，这一现象不仅是一个简单的生活习惯问题，而是城市历史、建筑结构、地下工程和社会治理多重因素交织的结果。

上世纪80年代，上海城市住房欠账严重。1990年的上海，市区人均居住面积6.6平方米，住房成套率仅31.6%。我记得当时建委还有个特困办，特困群体分几档：无房户、人均住房面积2平方米以下和4平方米以下。

记者：请说说上海解决“拎马桶”问题的主要历程。

高世昀：为解决市民“拎马桶”问题，圆老百姓的安居梦，历届上海市委、市政府接续努力推动相关民生工程。

改革开放后，上海大力新建职工住宅，比如曲阳新村、田林新村等。上世纪80年代，有83万户居民搬进了新家，告别了“拎马桶”。

上世纪90年代，上海进入城市建设发展期。1992年，上海提出“一年一个样，三年大变样”的城市建设目标，市民居住问题被摆上重要议事日程。上海推动“365危棚简屋”改造和旧住房成套改造，又有约68万户居民受益。

2000年以来，上海聚焦中心城区成片二级旧里以下房屋，持续加大旧改力度，特别是2017年之后，上海市委和市政府对旧区改造进行了方向性调整，将此前的“拆改留并举，以拆除为主”调整为“留改拆并举，以保留保护为主”，更加注重风貌保护和旧改统筹推进。据统计，从2001年到2022年底，全市旧改受益居民累计约96万户。

除了大规模旧改，上海还多措并举实施旧住房改造，如对老式里弄房屋开展由内到外的综合整治，推进厨卫改造、“一平方米马桶工程”等，也让一大批住户用上了干净卫生的抽水马桶。

2022年打赢成片旧改攻坚战后，为彻底解决全市剩余的“拎马桶”问题，啃下这块难啃的“硬骨头”，2023年底，根据上海市委、市政府工作部署，我们组织对全市无卫生设施旧住房进行了深入细致的全面排摸，全覆盖开展入户调查、甄别认定、摸清底数，将旧改旧里住户、早期职工住宅、“非改居”老大楼等不同类型纳入视野，不漏一幢、不落一户全部上账。过程中还通过倒粪站使用情况溯源，最终确定14082户“拎马桶”居民底数，制定两年完成改造任务的目标，全面攻坚。

记者：解决“拎马桶”问题的难点在哪里？

高世昀：一是难在协调。改造涉及千家万户、诉求千差万别。“拎马桶”改造面对的是已有几十年历史的成熟社区，房屋种类多样，居民结构复杂。这个协调过程，是最花费时间也最考验耐心和工作方法的地方。

二是难在实施和机制。空间受限、过程复杂。从实施看，老城区房屋密集、结构老化、管线交错，要在有限的空间里加装卫生间，铺设管道，是一项高难度的操作；很多区域还在历史风貌保护范围内，对规划、设计和施工都是不小的考验。从机制看，改造涉及规划、住建、房管、财政、发改、文保、绿容等多个部门，政策链条长、程序多，环节衔接不畅很容易影响整体进度。再加上项目周期长、跟踪时间久，对基层治理能力和执行韧性也提出了更高要求。

记者：上海解决“拎马桶”问题的主要做法和经验是什么？

高世昀：总的来说，上海的“拎马桶”改造工作始终围绕“人”的需求展开，从解决“如厕难”到改善整体居住环境，从保护历史文脉到打造活力空间，最终目标就是让生活在这座城市的人们感受到实实在在的便利、舒适和尊严。

市区相关部门形成合力，主要从以下三方面抓好推进：

一是疏堵点、破瓶颈。“拎马桶”改造，既有空间狭小的先天约束，也有楼上楼下、左右邻居的相邻限制，还有居民期望征收等现实问题，实施起来难度很大，可以说是“硬骨头中的硬骨头”。克难题还需下硬功，在全面调研、深入研究的基础上，我们围绕不同的改造方式、差异化的支持政策、专项资金的保障等方面，形成了一揽子政策措施、管理制度和建设标准，让项目实施能够顺利落地，也让基层操作能够无后顾之忧。

二是明路径、优方案。“拎马桶”改造地块情况不同、房屋状况各异，需要“一区一策、一项目一方案”，因地制宜确定改造路径。

具体来讲，分为5种方式：

第一种是结合零星旧改或片区更新，实施征收改造或协议置换。通过统一规划、整体设计，既改善居民居住条件，又同步解决区域环境、交通、公服配套等问题。

第二种是结合拆除重建实现厨卫独用，同步解决居住条件和房屋安全问题。

第三种是对部分涉及风貌保护要求的里弄房屋，探索“入户加装+抽户加装+保护性修缮”三同步综合改造模式，在“留房留人”的基础上留住烟火气。

第四种是对空间受限、零星分布的点位，因地制宜采取户内增设卫生设施等方式。中心城区部分点位受排管条件限制无法加装普通抽水马桶，通过电马桶等新技术，缩小管道直径，克服困难。

第五种是挖掘周边存量空间资源，改造为户外独用的卫生间。

三是加速推、尽早改。上海市委、市政府主要领导亲自部署、高位推动，分管市领导高频调度、靠前指挥，建立月度例会机制，定期跟踪工作进展。市住建委、市房管局、市发改委、市财政局、市规划资源局、市绿容局等多部门协同联动，统筹更新资源，形成工作合力，共同推动解决“拎马桶”问题。

2024年底，上海人均居住面积达到19.0平方米，是1990年的近3倍；住房成套率更是提高到98.9%。

记者：在这场跨越30多年的攻坚战里，你最深的感受是什么？

高世昀：上海实践之所以成功，靠的就是“一户一策”的“绣花功夫”。上海没有采取“一刀切”的简单办法，而是以系统性的顶层设计、多渠道的路径探索，以及“绣花”般的精细功夫，打出了一套因地制宜、多方协同的“组合拳”，创新探索出多种改造模式，既保留了社区的烟火气和生活脉络，也营造了新老居民“共生”的社会氛围。

“十五五”时期，上海将以城市更新为抓手和内在动力，实现增进民生福祉、保护历史风貌、焕新发展空间三大目标的有机统一与动态平衡。

原文刊载于2025年第25期、12月8日出版的《民生周刊》杂志

原标题：《“拎马桶”改造，始终围绕“人”的需求展开——访上海市住建委副主任、上海市房屋管理局局长高世昀》

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