如何以时间性理解制度的利弊，并从时间性入手革除制度的积弊？

作者｜孙明

北京大学政府管理学院、公共治理研究所，主要从事晚清地方行政与社会、中国政治思想与制度观念等领域的教学和研究，致力于从思想、制度、实践等多层面还原中国政治传统，并勾勒其近代变迁。

在被曾国藩“叹为嘉道以来治国闻者所不及”的《校邠庐抗议》中，冯桂芬指一体而相成因果的“吏也、例也、利也”为普遍认可的“今天下三大弊”：“任吏挟例以牟利，而天下大乱，于乎尽之矣。”其病根在于例案太繁，而制度体系的无序生长，也被一语道破：“夫例何以设？曰为治天下也。例之大纲，尚不失治天下宗旨，至于条目，愈勘愈细，其始若离若合，其继风马牛不相及，其终则郑声谵语，不知所云，遂于宗旨大相背谬，偶一道破，无不哑然失笑者。”

从制度的视角来看，积弊的形成包括三个层次，从“笔之于书”到例案和规矩的多个形态、关联互通的制度体系，从“法立弊生”到行政和社会各方面卷入、“蠹积”的政治社会结构，身处此制度与结构中的人的观念和行为模式，积弊就是三者形成的政治与社会现象。三者渐次衍生又循环推演，既是形塑积弊的要素，也是积弊的基本内涵。既有制度基础，又根植于社会土壤，氤氲于行政与社会文化之中，所以积弊就成为政治与社会痼疾，时人也都从“法弊”的层面来反思。制度体系特别是非正式制度的生长，每一项的产生都有其具体需求背景和应用效果，但久而久之，层堆累积，随之成为缺乏内在精神贯通和秩序整合、逐利而生而用的制度丛林，只有靠法意来重行收拾。由此来看，清代的正式制度与非正式制度在宏观上虽有相互补充甚至“互为依存、并行运作”的一面，却不能忽略非正式制度在政治与社会中吸附、发酵从而导致制度生命体败坏的问题。

对于制度的生长，龚自珍构建了一个“法、例、势、风”的总体性言说逻辑：“自古及今，法无不改，势无不积，事例无不变迁，风气无不移易。”欲知“法改胡所弊”，即必在“法改胡所弊，势积胡所重，风气移易胡所惩，事例变迁胡所惧”的格局中一并考量。在这个具有结构意义的关联格局中，他对相对于“法”的事例之正当性持有深深的怀疑：“一时权宜之法，岂以为例？”“局势全变，旧章不难立复。”然而，一旦“其势遂成，遂不可反”。“不激之气，积而为不化之习”，说的也是风气。制度既已造就“势”和风气，问题便已从制度层面进入政治层面。法会生例，例又成势、成风，甚至复成为法，从法到风，是当时政治思想中对制度生长规律的认知。

“法、例、势、风”的展开是时间性的。从始意到风习，制度走过了漫长的生命周期。“世之论者以为法积久而必弊。”积弊也是时间线上的问题。按清人的政治与历史观念，开国之初是“天下之由乱而治”之时，也是“祖宗环视天下”而“创制之世”：“法制苟尚有因仍前代之未尽善，则必为之思所以剗削诛、因革损益之道，皇皇焉朝夕不暇，措天下于泰山之安、磐石之固，使子孙可以世世遵守，而无复有仓卒意外之变。”但“时易势殊”是祖宗预防不了的，制度积弊、积习坏政也是势所必然：“及子孙席祖宗之业，守先代之法，数传而后，国用广而财赋空虚、风俗久而习尚偷薄、科目之制坏而贤才屏弃、资格之弊重而官吏因循，疆土愈广，民人愈众，事变愈多，上下蒙蔽，文武恬嬉，乱形未著，而乱机已伏。”进而便有亡国的危险：“此时之为治者，犹循循然不求所以振作改易，一切因陋就简，任其废坠败坏而不为之所。然后乱亡随之，而天下乃不可为。”虽然在“天为之”与“人为之”之间，戴楫选择了“人为之”，希望通过为治者“求治”来化解。但是，将问题上升到“天”的层次，则提示今人重视制度的时间性，重视“法、例、势、风”的制度生长，重视制度生长中潜移默化又积重难返的积弊问题。许同莘认为，嘉庆帝有意振作激励政治风习，但途径和办法是“深名法之言，明察刑狱，穷极毫芒”，遂导致“条例滋多，处分益密”“举督抚州县束缚于例案之间”。这就是深处制度之中的为治者，为制度生长之势裹挟而“不可反”的显例。岩井茂树强调，清代原额主义的财政体制为财政及社会、政治问题之滥觞所在，精道地总结了客观存在的历史因果，笔者并无异议，只是本章更侧重制度体系生长而积弊的维度。如前文所述，清代原额主义的宏观财政结构确为积弊的重要原因，但并非全部因果所在。制度体系背离精神，秩序的芜杂生长与社会力量的化合，终致积弊一局，缘“例”而生的因循之习与钻营手段，即便抹去原额主义的财政体制，也会积累而成，这也是嘉道以后的积弊不限于财政领域的重要原因。

清人以时间性理解制度的利弊，也从时间性入手革除制度的积弊。以“易简”之道化约庞杂的制度体系，应对人口繁衍、经济增长、社会复杂与政事烦冗，达到改革制度、祛除积弊的目标，就是在制度生长的时间线上的应对策略，虽然有些“反其势而为之”的逆时意味。

“易简”之道为回归法意提供了哲学支持。而站在制度的本位上看，则居于“易简”思想背后的，实为法意的追求。法意是有价值属性的，特指法中应有之义，即“先王之道”，或与其大体相似而又包含稍逊一筹意思的“先人创制之遗意”，它指向良好的制度与理想的社会。而对“立法之始意”（即“先人创制之遗意”）的崇尚，则说明时间性是法意之价值属性的重要维度。返本开初，回归制度本来，就是回归法意。同时，法意的时间性与穷变逻辑相通，从而可以在制度之始意的指引下达到制度再生的效果。祖宗成法和初始精神就是最好的吗？它们是否还可以随着社会的发展而发展，不断趋于完善？复返始意与成法是不是退化的历史观和制度观？魏源认为：“天下事，人情所不便者，变可复；人情所群便者，变则不可复。”一语道出了“复”背后的革新向度。“易简”与回归不等于被机械地打回原形，而是在此过程中完成制度革新与完善，从而达到近似于制度再生的目的，以群便的人情，适应形势要求。在“师其意，不师其迹”的法意逻辑下，返本开初的“易简”之道是一种制度智慧，对其认知不可拘于行迹，而是有些辩证的意味。研究者在具体问题的考察中指出清中叶以降，存在惯例胜过旧章、通过奏明立案而重订定制的现象。基于法弊和法意的制度观，则为观察此类现象提供了制度体系生长的视角，而制度由“易简”而再生，更为我们提供了另一种制度变迁的思想资源。这个“易简”与制度再生的过程，也在当代学界于央地关系视角下常论的中央从地方收权、将非正式制度转化为正式制度之外别开天地，具体情形还有待更多案例的深度挖掘与对话。

钱穆讲传统中国政治制度曾论道：

政治制度是现实的。每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处，则仍可不变。于是每一项制度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。

此生长论是就制度之宏观而言，无论九品中正制如何积弊，其所蕴涵的法意毕竟与科举制或现代文官制大相区别。但若就某一制度而言，随着制度的“自然生长”，其与“背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处”则或有相当距离，或大相乖离，便已不能“循其正常轨道而发展”。取清人制度思想合而观之，可对钱穆先生之制度生命体论有所补益。

刘广京曾言，以嘉道为重点的研究清代经世思想之意义在于“发掘我国制度改革及思想进化之内在根源。此大题目乃研究儒家思想今日尚未发明之关节”“着手处总以《经世文编》（1826）及鸦片战前之思想为起点。不然则又入西潮‘老套’也”，可谓有所得之见。站在嘉道时期这个时间点来看，尽管有白银流动等全球性因素的复杂影响，积弊仍主要是中国制度内在的问题。从当时积弊议论场的前后瞻顾，就可愈发看得清楚，朝野的思与行，是传统政治思想和行政智慧绽放的幽光，它由来有自，也将站在下一段历史的舞台上。

这是一个在传统中求变，试图应对政治困局的时代。穷变的哲学，法意的逻辑，开启了“变法”的希望。传统政治思想与历史经验中行之有效的旧制度碰撞，激发而出的解题思路启发时人斟酌新的办法，“天下皆知刘晏旧法为澄源上计，不为纲法所缚持者自此始”。在包世臣、魏源等人的辅佐下，陶澍、贺长龄等经世名臣在盐、漕、河等具体政事上的改革举措不可谓无效，亦非成法可以涵括。“与古为新”的运用与实践，在当时也遭到“仰食于弊之人”立足成法的批评和阻挠，这恰从反面说明了其开新之可能。论者多以龚自珍诗句“何敢自矜医国手，药方只贩古时丹”批评其旧的一面。龚氏实亦曾借苏轼之言“药虽呈于医手，方多传于古人”，引出“至夫展布有次第，取舍有异同，则不必泥乎经史。要之不离乎经史，斯又《大易》所称神而明之，存乎其人者欤”。“神而明之”似乎不大容易把握，但提示了应对积弊的一种可能的智慧与前程。

时间性的制度哲学由来有自。嘉道时期，时人感到积弊已达极点，但对积弊与制度关系的相关议论却不是全新的。清初，顾炎武便曾批评“法愈繁而弊愈多”的问题：

夫法制繁，则巧猾之徒皆得以法为市，而虽有贤者，不能自用，此国事之所以日非也。……前人立法之初，不能详究事势，预为变通之地。后人承其已弊，拘于旧章，不能更革，而复立一法以救之。于是法愈繁而弊愈多，天下之事日至于丛脞，其究也“眊而不行”，上下相蒙，以为无失祖制而已。此莫甚于有明之世，如勾军、行钞二事，立法以救法，而终不善者也。

他也认为法应“易简”而行：

法制禁令，王者之所不废，而非所以为治也。其本在正人心、厚风俗而已。故曰：“居敬而行简，以临其民。”

康熙四年（1665），卢崇俊曾上《法令应归简易疏》，说的也是类似道理，强调政治归于简易，方可“端治原”：

国之大利在于政治简易，而国之大弊在于法令繁多。……一法立则一弊生，故法愈多而弊愈滋。夫滋弊缘于法多，则救弊惟在减法，有不辨而自明者矣。向来立法之密，其意在于除弊安民，奚知弊反从此而滋，民又从此而扰乎？

一百五十年后对积弊与法繁的议论，不仅基本没有超出这些思想资源的框架，连用词也高度重复。

以例案增多为表征的法弊（即法繁之弊）之感，于嘉道政论中成为重点，也一直延伸成为《清史稿》中的评价：“盖清代定例，一如宋时之编敕，有例不用律，律既多成虚文，而例遂愈滋繁碎，其间前后抵触，或律外加重，或因例破律，或一事设一例，或一省一地方专一例，甚且因此例而生彼例，不惟与他部则例参差，即一例分载各门者，亦不无歧异。辗转纠纷，易滋高下。”（《清史稿·刑法志一》）尽管在法史研究中，究竟“因例破律”之说是否以偏概全，抑或总体来看仍是“律以定罪，例以辅律”，还是存疑的公案，这段评价还是从实际上反映了清人的普遍认知，即例案破坏了成法。

以法意而求革弊，嘉道之际的“变法”呼吁成一时之潮流。此时，经世派大吏与士人主导的改革主要是在行政制度与政策法规层面，以祛除积弊且辩证地回归成法为大框架。如姚莹所论盐务的改革，就是“票法”这个具体层面的调整：“嘉庆、道光间，两淮盐法之敝极矣。淮北无商，陶文毅力行票法而转盛；独淮南未及变法，仅奏请数端，减轻课本以恤商而已。当时虽云恤商，而病根未去，淮南盐法仍未有瘳也。”虽然日后“淮南盐法为当事者败坏久矣。陶文毅未及整理，至于今日，已成涣散之势”，而且“至今日，文毅之法又穷于淮南矣”，他认为改革亟应大幅推进：“此诚危急存亡之秋，更甚于道光八九年间矣，尚能无变法乎！变法奈何？曰法半敝者，犹可补救图全，今敝十之八九，如病者仅存一息耳，非大泻大补之不可。”“ 亟求变法，岂可朝夕待乎？”但凡此之“变法”，皆以去弊为目的与内核。去弊是第一义，“变法”只是第二义的、工具性的，并非以“变法”为尚。

“易简”的制度更革思想也向后延伸，特别是沿着经世派的血脉，继续未竟的去弊使命。冯桂芬论盐、漕改革，批评“凡事委曲繁重，皆弊薮也”，而以“从简易”“最为简法”为标榜。

这些“变法”，即便落到实处，也都是见招拆招式的行政改革，而非制度体系的系统再造，与光绪朝的戊戌“变法”“维新”虽有交集，但有本质的不同。

制度的时间表征着政治的时间，制度的问题最终都是政治的问题。当制度批评说到了积习和风气的时候，便已触及政治深处。论政者关心制度的生长增附，亦是因为与制度积弊伴随的官习与民风，是政治的题中必有之义。包世臣曾由漕政积弊而感慨及于国是：“漕为天下之大政，又为官吏之利薮。贪吏之诛求良民，奸民之挟制贪吏，始而交征，继必交恶，关系政体者甚巨。”嘉道两朝是一个“说者皆谓某弊已极”的时代，议论之所以繁兴，不仅在于为国理财、为民疏困，更因积弊“大失政体”，危及政治。这个逻辑一直延续到“同治中兴”时代，反观因果，薛福成认为太平天国运动就是积弊与积习的结果：“廷臣黼黻右文，鲜遑远略，各行省大府迨郡县吏，懵于利弊，恪守文法，以就模式，不爽铢寸。泰极否生，兆于承平。”

盛世与“中兴”之间，是王朝的“中叶”。在“政体”周围，是人才、言路、吏治、民风、士习。在这“民力物力之盛衰，人材风俗进退消息之本末”中，名实论已指向“治平”“积衰”之国。龚自珍、魏源和同时代的有识者们将积弊与制度发展的阶段属性关联起来，也由此将自己身处的时代定位为本朝“中叶”或“中世”，穷形尽相地勾勒“中叶”的衰靡气象。

针对积弊与积习弥漫之象，魏源提出“战胜于庙堂”。这正反映了积弊语境中的应对之道与时代话语。就在这样的“中叶”，中国遭遇了近代新世界，仅靠“战胜于庙堂”，已经不足以应对新旧问题叠加的时代困境了。但积弊的逻辑并未戛然而止，一直延伸过去，草蛇灰线般成为变了的时代中不变的一部分。