以拆危名义搞征收强拆的是街道办，出事就找区政府背锅？法院：街道办超委托范围实施应独立担责

人民法院案例库入库标题：

徐某等4人诉上城区人民政府行政强制及行政赔偿案

——街道办以拆危为名实施拆除行为的责任主体

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

徐某等4人诉上城区人民政府行政强制及行政赔偿案

——街道办以拆危为名实施拆除行为的责任主体

关键词：行政诉讼 / 行政赔偿 / 强制拆除房屋 / 起诉条件 / 适格被告

【裁判要旨】

街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下，其以自己的名义单独作出相应的行政行为，街道办事处是适格被告并独立承担法律责任，而不宜以相应的人民政府为被告。街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为，由委托人房屋征收部门承担其后果，由此引发的诉讼，亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应责任。街道办事处超出房屋征收部门委托范围，违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为，应当由其自己承担法律责任。

【基本案情】

法院经审理查明：徐某等4人居住的杭州市上城区南兴加儿巷X号房屋被列入杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收红线范围内。2015年12月29日，实施单位拆除涉案房屋部分屋顶、东墙、西墙、东墙的公共进出门。徐某等4人以杭州市上城区人民政府为被告提起行政诉讼，请求：1.确认2015年12月29日上城区政府强行拆除杭州地铁5号线一期工程侯潮路站二期项目征收红线范围内南兴加儿巷X号房屋的行为违法；2.判令上城区政府赔偿南兴加儿巷X室之2陆某娣户因2015年12月29日上述强拆行为导致陆某娣个人财物灭失经济损失人民币50万元，居住损失人民币50万元，精神损害费人民币100万元；3.判令上城区政府赔偿南兴加儿巷X号204室之1姚某程户因上城区政府上述强拆行为导致姚某程、徐某、徐某个人财物灭失经济损失人民币100万元，居住损失人民币100万元，精神损害费人民币300万元；4.判令上城区政府赔偿徐某人民币219.73万元；5.判令上城区政府赔偿徐某因上述强拆行为导致工作财物灭失，致使徐某至今无法从事母婴类电商微商工作的经济损失人民币500万元。

【法院判决】

浙江省杭州市中级人民法院于2017年10月11日作出（2017）浙01行初260号行政裁定，驳回徐某等4人的起诉。

一审宣判后，徐某等4人不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2017年12月27日作出（2017）浙行终1470号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

二审宣判后，徐某等4人向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年6月13日作出（2018）最高法行申1954号行政裁定，驳回再审申请人徐某等4人的再审申请。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：本案中，各方对街道办事处以拆除危房的名义实施拆除的事实，并无异议，分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。

首先，街道办事处作为派出机关可以自己名义独立作出行政行为并承担责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，省、自治区人民政府可以设立行署，县、自治县的人民政府可以设立区公所，市辖区、不设区的市的人民政府可以设立街道办事处，分别作为同级人民政府的派出机关。与行政机关设立的行使该行政机关部分行政职权的派出机构不同，地方人民政府设立的派出机关是独立的行政主体，能够以自己名义独立作出行政行为并独立承担相应的责任。因此，街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下，其以自己的名义单独作出相应的行政行为，对由此产生的诉讼，街道办事处是适格被告并独立承担法律责任，而不宜以派出机关即相应的人民政府为被告。因此，否定街道办事处的被告主体资格，而主张一律以设立的人民政府为被告的观点，不符合上述规定精神，也导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规范目的落空，也违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款之规定。

其次，即使认定街道办事处实施的强制拆除，系以房屋征收部门委托的房屋征收实施单位名义而实施，对相应的法律后果也应由房屋征收部门承担，而不应由作为征收主体的市、县级人民政府承担。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条进一步规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。据此，街道办事处既非征收主体，也非组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，而只可能是按照本级人民政府规定的职责分工，接受房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿具体工作的被委托单位。因此，街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为，由委托人房屋征收部门承担其后果，由此引发的诉讼，亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应责任。再审申请人坚持以上城区政府为被告，亦不符合上述规定情形。

最后，街道办事处超出房屋征收部门委托范围，违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为，应当由其自己承担法律责任。本案更为特殊之处在于，强制拆除行为虽然形成于国有土地上房屋征收过程中，本应受《征补条例》调整，并应当以《征补条例》有关征收补偿具体职权规定确定适格被告。但是，由于涉案房屋被拆除并非因征收而进行，而是以拆除危房的名义而实施。在此情形下并不宜仅依《征补条例》规定的相应行政主体的行政职权，判断行为主体、诉讼主体和责任主体，也不能仅以涉案房屋征收与补偿方案确定的房屋征收实施单位为适格被告。就本案而言，房屋征收部门虽委托紫阳街道办事处承担房屋征收与补偿具体工作，但紫阳街道办事处以自己名义实施的危房拆除行为，并非适用《征补条例》的规定对国有土地上的合法房屋所具体实施的征收补偿，而是适用《城市危险房屋管理规定》以自己的名义实施的危房拆除行为，而现有证据也不能证明紫阳街道办事处系受房屋征收部门的委托实施的危房拆除行为。因此，对紫阳街道办事处明显超出房屋征收部门委托范围而自己独立实施的行为，应当由其自己承担相应的法律责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第二款有关法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告的规定，亦体现了“谁行为，谁负责，谁为被告”的基本理念。再审申请人如对涉案强制拆除行为不服，应以紫阳街道办事处为被告提起诉讼，而不应以人民政府为被告。再审申请人在一审法院释明变更被告后，拒绝变更，仍坚持以人民政府为被告，无法律依据。

需要强调的是，否定涉案房屋系因征收而拆除，是基于本案的证据和事实，并非认可市、县级人民政府、以及市、县级人民政府确定的房屋征收部门、甚至房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，可以违法以拆除危房的名义进行合法的征收搬迁。行政主体在征收拆迁过程中，违反《城市危险房屋管理规定》的立法目的和法定条件，采取违法拆危的方式进行征收拆迁，人民法院不应予以支持；造成物权损失的，应当依法赔偿。

【案件相关】

《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款、第5款
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条

一审：浙江省杭州市中级人民法院（2017）浙01行初260号行政裁定（2017年10月11日）
二审：浙江省高级人民法院（2017）浙行终1470号行政裁定（2017年12月27日）
再审：最高人民法院（2018）最高法行申1954号行政裁定（2018年6月13日）

（行政庭）

京平拆迁律师