三大争议点，专家怎么看？｜移送涉刑案件，需要法制审核和集体讨论吗？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

“生态环境部门移送涉刑案件，法制审核和集体讨论程序是否必要？”这一话题近日在中国环境报引起了热烈讨论。

正方观点认为，设置法制审核和集体讨论程序能够保障移送案件的质量，确保行刑衔接顺畅。反方观点则认为，行政机关的职责在于发现并移交线索，过度强调程序可能贻误侦查时机。

这个问题为何引发一线执法人员讨论？争论焦点是否有确定答案？本报记者近日邀请多位专家学者、律师谈谈他们的看法。

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争论点一：到底有没有明确规定？

法制审核与集体讨论，是行政处罚法规定的行政机关在行政处罚过程中应当执行的两个程序。法制审核是行政机关在作出重大行政执法决定前，由法制机构对案件合法性、合理性进行审核的程序‌；‌集体讨论是行政机关对某些重大、复杂的行政执法案件，在负责人作出最终决定之前，召集有关人员进行集体研究、审议，并在此基础上作出决定的内部决策程序。

在此次讨论中，持有不同观点的执法人员都谈到了一个共同问题——设置法制审核和集体讨论程序，是否有法可依？目前双方可以达成的共识是，没有明确规定必须要集体讨论，但关于法制审核，双方各持己见。

记者梳理发现，由于行政处罚法是上位法，双方所引用的法规或规范依据基本源于行政处罚法的相关法条。行政处罚法第五十八条规定了必须进行法制审核的几种情形，包括涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

持正方观点的部分执法人员认为，案件都涉刑了，难道还不能算作涉及重大公共利益或疑难复杂吗？但是从合法性角度来讲，这一规定的范畴始终在行政处罚程序之内。“涉刑案件的移送程序不属于办理该案件的行政处罚程序。”西北大学法学院环境法教研部主任、教授王社坤指出。

亦有执法人员表示，《生态环境行政处罚办法》中，已经把涉刑案件移送纳入了法制审核范畴，由此得出应该设置法制审核程序。但记者翻阅该法发现，仍然没有相关强制性规定。也就是说，法制审核是自选而非必选动作。

王社坤还指出，由于尚未刑事立案，涉刑案件的移送也不属于刑事诉讼程序。性质上应当类似于《刑事诉讼法》规定的对犯罪事实或者犯罪嫌疑人的报案、控告、举报，是为公安机关刑事立案提供线索的程序。因此，对于行政机关移送的涉刑案件，也不能按照刑事立案的要求进行审核，只要有证据证明可能存在犯罪即可移送。

争论点二：负责人审批＝法制审核吗？

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第五条规定，行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。由此，部分执法人员得出结论，即必须进行法制审核。

“负责人审批不等同于法制审核，有些执法人员混淆了二者的概念。实际上，负责人审批、法制审核和集体讨论，是三个不同的程序，有各自不同的适用条件。”甘肃政法大学民商经济法学院教授冯嘉指出。

也就是说，依据现有法律法规，移送涉刑案件所涉及的审核，属于负责人审批的范畴，应由行政机关负责人依据规定和案情，选择相应的审核方式。

争论点三：双方都提到“贻误战机”，谁说得对？

在此次讨论中，“贻误战机”是反方观点的主要论据，执法人员认为，过于追求程序完美，会影响公安机关的侦查实际，有些证据可能无法固定，影响打击犯罪的效率。

而持正方观点的执法人员也提到了“贻误战机”，他们认为，如果不进行法制审核或集体讨论，移送的案件很可能因不符合要求而被公安机关退回，这种“屡移屡退”的情况不仅会消耗执法和司法资源，还会在“拉锯战”中错失宝贵的调查取证时机。

“公安机关如果退回案件要求补充调查，确实可能存在影响取证的问题，但这个问题不能一概而论。事实上很多情况下，行政机关在办案过程中，证据就已经固定下来。而且生态环境部门发现违法行为，可以采取责令整改等措施，以促使当事人纠正违法行为，如果整改已经落实，这种情况下可能也不存在贻误战机的问题。”冯嘉表示。

华商（苏州）律师事务所律师李加祥认为，法制审核在涉刑案件移送中的作用和目的，不能认为是“添乱”和“阻碍”，而是保障和推进。虽然行政移送阶段与刑事定罪阶段的证明标准的确不同，但不应成为放弃法审的正当理由。

冯嘉同样认为，法制审核与集体讨论虽非法定必经环节，但确有现实价值，能有效提升证据质量，降低案件被公安机关退回的概率。

思考：为什么这个问题会引发争论？

“这场争论表面上聚焦于法制审核和集体讨论程序是否必要，实质上反映的是行政执法与刑事司法在证明标准上的衔接困境。目前关于移送案件的规定，大多规定了流程、材料的种类，但具体到证明标准是存在争议的。”冯嘉指出，由于行政机关和司法机关的证明标准不同，按照行政机关的证明标准移送，就可能产生被退回的风险，所以有的执法人员指出，通过法制审核或集体讨论，确实降低了案件被退回的概率，但是设立前置审核程序并不能从根本上解决证明标准不一的问题。

冯嘉进一步解释道：“通过法制审核来确保移送案件的证据标准符合公安机关的要求，从立法角度来看并未赋予其这样的制度功能。让行政机关移送的案件达到刑事诉讼的证明标准，我认为这是不切实际的，毕竟生态环境部门不是侦查机关。”

李加祥认为，移送涉刑案件在实务中往往有多种情形，法制审核所起的作用也不相同。有的是在查处初期甚至接收案源时即发现涉嫌犯罪，向公安机关移送犯罪线索，甚至一开始就由生态环境部门和公安机关联合查处；有的是在查处过程中获取了一定的证据材料后发现涉嫌犯罪，将前期查处的案件材料移送给公安机关。对于前者，为了让公安机关尽早介入，其实就是线索移送，法制审核的对象很有限；而对于后者，审核的对象相对丰富，审查力度相对更大。

“但是，‘移送’是一个过程性行为，不具有终局意义，不应对法制审核附加如此大的程序价值。换句话说，处罚程序与移送程序虽然都有法制审核，但价值不同，结果也不同。”李加祥表示，执法人员都是从各自实际办案的角度论证“需要”和“不需要”，但这不是一个非此即彼、非黑即白的关系，而是在什么条件下“需要”、什么条件下“不需要”。

记者向多位执法人员了解到，一些对于涉刑案件移送进行法制审核或集体讨论的地区，往往案件量较大，或者当地出台了明确的地方规定；而不进行法制审核或集体讨论的地区，往往每年发现的涉刑案件较少，且涉刑证据非常清晰，直接移送即可。

那么，行刑衔接机制如何进一步完善？

王社坤认为，相关部门对移送涉刑案件的审核程序应作出明确规范。

冯嘉则认为，证明标准不一问题的根本解决，有赖于生态环境部与公安部进一步明确移送案件的证据要求与标准。在制度尚未完善的现阶段，地方可通过部门协商出台细则，或推动公安机关提前介入，实现执法过程的协同取证。但无论是否经过法制审核，生态环境执法人员都应强化证据意识，从源头上提升案件质量，而非仅依赖后端审核“托底”。

李加祥建议，在没有明确规定的情况下，各地生态环境部门可以根据本地的实际情况，制定相应工作规程进行明确，更好地发挥法制审核和集体讨论的价值，依法履行移送职责，切实降低履职风险。