川普公共负担规则复活，从惩罚用福利到惩罚“可能生病”

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作者 | 詹涓

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“我害怕带孩子去看医生，因为我怕这会影响我的移民身份。”

2019年10月，在加州的一次公共论坛上，一位西裔移民的发言，点出了川普任期“公共负担”规则给移民申请者带来的巨大痛苦。

六年后，这句话又回来了，而且比当年更黑箱操作、更精准地瞄准了华人家庭最脆弱的那根链条——家庭团聚。

2025年11月19日，美国国土安全部(DHS)在《联邦公报》刊登编号USCIS-2025-0008的170页拟议规则(NPRM)，正式启动“公共负担”规则复活程序，该条款最快将在2026年第二季度生效。这项规则基本不会影响留学、就业等非移民签证，主要涉及移民签证，尤其是在美国境外申请移民签证，以及在美国境内调整身份(即申请绿卡)这两大类申请人。

我们阅读了这170页的拟议规则，发现它的焦点主要是两个：

• 第一，废除拜登2022年的柔性规则，把“公共负担”的定义重新拉回1996年法律最宽泛的状态。

• 第二，赋予移民官更多自由裁量权，允许他们用“未来可能成为公共负担”作为拒绝理由。官员可以更广泛地结合申请人的年龄、健康、学历等因素，合法地拒掉任何一个他们觉得“可能将来会用福利”的人，哪怕这个人现在一分钱都没用过。

这两点合在一起，核心逻辑就是：移民官员将评估申请人是否已经或可能在未来主要依赖政府福利生活。如果官员认为存在可能，就可以直接拒签或拒批绿卡。

表面上，它旨在确保移民自力更生，但批评者指出，它制造的恐惧远超实际执法，可能会让数百万合法移民家庭放弃本该享有的医疗保健、保险和食物援助。

国土安全部将在未来 60 天内接受公众对该提案的意见，并将审查反馈意见后再做出最终决定。

2025版真正的致命变化：移民官员断生死

“公共负担”条款最早出现在1882年的美国移民法中，当时的目的是拒绝那些“可能随时成为公共负担”的人”。但在接下来的一个多世纪里，这条规定几乎停留在纸面上，只适用于极少数完全依赖政府救济、长期住在公立机构的案例，从未被大规模执行过。

转折发生在2018年。国土安全部向白宫预算和管理办公室提交草案，将Medicaid(联邦医疗补助计划，非紧急部分)、食品券(SNAP)、住房补贴(Section 8)、处方药补助(Medicare Part D低收入补贴)等非现金福利全部纳入移民申请审查范围。这与以往的温和解读大相径庭。2019年8月14日，正式规则在《联邦公报》刊登，规定：过去36个月内累计使用上述任何一项福利超过12个月，即构成“重度负面因素”。规则原定于2019年10月15日生效，但生效前三天被三名联邦法官同时颁布全国性禁制令。2020年1月，最高法院以5比4票暂时解冻，但2021年3月9日，拜登政府主动撤回上诉，规则彻底失效。

11月的这份新通知标志着公共负担条款“复活”，将导致移民不敢使用政府医疗或社会服务计划，而且对于哪些公共和社会服务可以被视为“公共负担”定义模糊，这会对低收入家庭和有健康需求的申请人造成最严重的影响。

问题还不止于此：相较原有的规则，新规则留下了更多黑箱操作的空间。1996年通过的《非法移民改革和移民责任法案》(IIRIRA)中，规定官员在确定公共负担时必须考虑年龄、健康状况、家庭情况、资产和资源、财务状况、教育程度、技能以及现行法规涵盖的任何因素。但这项规则进一步指出：“执法人员可以运用良好的判断力，综合考虑所有因素，更准确地评估外国人在任何时候成为公共负担的可能性。”

这样一来，该规则将令移民局官员在确定申请人是否会成为公共负担时，拥有更大的自由裁量权；而且它强调“前瞻性判断”：官员可以预测申请人“未来可能”使用福利，即使没有历史记录。这可能包括审查家族病史、经济背景以及任何依赖政府福利的迹象，而具体的指导方针则会减少。

新闻要连连看：就在一周前，美国国务院赋予签证官更大自由裁量权，将肥胖症以及其他慢性健康状况（如心脏病、癌症和糖尿病）作为拒绝外国人赴美签证的理由，还指示签证官考虑申请人是否因以下几个新原因不符合入境美国的资格，包括他们是否已过退休年龄、他们有多少受抚养人（子女或年迈的父母）以及是否有任何受抚养人有“特殊需求”或残疾。这些要求与“未来可能”使用福利看来亦有关联。

华盛顿邮报11月13日报道，标题为：鲁比奥说，肥胖、癌症和糖尿病都可能导致美国签证被拒签。

倡导者指出，缺乏明确的指导方针将会导致那些负责审核绿卡的人员不必要地拒绝一些申请者。

美国国家健康法律项目高级律师萨拉·格鲁辛(Sarah Grusin)在一份声明中表示：“这一举措旨在制造混乱和不确定性。法院已经明确指出，‘公共负担’一词的含义非常有限，而且它不适用于诸如医疗保健这类每个人在其一生中都会不可避免需要的福利项目。但现在，移民官员肯定会做出前后不一致且随意的决定，迫使家庭去猜测哪些项目可能算作‘公共负担’，哪些项目则不会。”

“这又是一次对信任的破坏，这将使家庭再度陷入隐秘状态，并使他们不敢寻求医疗帮助。”

根据美国现行移民法，合法居留的移民(如难民、寻求庇护者、人口贩运幸存者、退伍军人和某些儿童)通常不受公共负担规则的约束。可是如此扩大定义范围，更多申请人可能被认定不符合绿卡资格，当中也包括了大量希望随子女移民美国的华人父母：他们在过去可能从未使用过政府福利，但如果年龄较大、患有各类慢性病、退休工资不高、未来可能需要进养老院，都有可能在这类前瞻性判断中，触发通知中“外国人未来可能依赖绝大多数公共援助”的说法。

事实上，每个移民都有可能在人生中的某个时期依靠公共福利：一路在美国留学和工作的白领们，也有可能因为卷生卷死而罹患慢性病，在短期内失去工作能力。而他们是否能获得绿卡，将由移民官员武断地裁定。

谁才是真正的“公共负担”？

将移民描绘成“负担”、“疾病携带者”、“福利吸血鬼”，是川普政治叙事的核心支柱，这种叙事精准地把握到了美国社会长期以来对移民和福利制度的怀疑和恶意。Reason杂志2017年分析称：“尽管每项可信研究显示，移民福利使用率低于本土出生者(包括低技能移民)，平均福利价值更低，但福利国家存在本身就足以引发本土主义怀疑。”

移民政策研究所(Migration Policy Institute, MPI)2023年报告指出：合法移民在美国居住10年以上的家庭，福利使用率比本土出生家庭低9%。MPI报告指出，移民低使用率的部分原因是1996年福利改革法禁止大多数移民使用联邦福利，但更深层原因是移民来美是为了工作，而不是福利。2010年，外来出生男性的劳动力参与率为80.1%，比本土出生男性高10个百分点。即使是低技能移民，他们的税收和经济贡献也远超福利消耗。

川普政府2019年的公共负担规则从未全面实施，却已制造出持久的寒蝉效应，让移民家庭主动回避福利。

凯撒家庭基金会(KFF)2020年的研究发现，至少270万符合条件的移民成年人退出了Medicaid，另有200万公民儿童(混合法庭，将父母是移民，子女是公民)被父母主动退保。Urban Institute 2021年追踪调查发现，2018-2019年间，约18.2%的低收入移民家庭放弃了食品券，21.8%放弃了儿童医保计划(CHIP)。《美国公共卫生杂志》2022年论文分析了洛杉矶郡的数据：在2019-2020年，拉丁裔儿童疫苗接种率下降7.4%，直接归因于公共负担恐惧。

Commonwealth Fund 最新的预测表明：2026-2030年间，超过100万合法现居移民将失去负担得起的医疗覆盖，包括Medicaid、Medicare和市场计划。报告指出：“失去年轻、健康的合法现居移民将使保险风险池更小、更病弱，导致所有人保费上升。”

没有保险的人无法获得预防护理，只能在病情转重时转向急诊，将增加医院未补偿账单约280亿美元，并加剧社区卫生中心负担，可能导致医院关闭潮。这也可能导致新一波传染病疫情爆发，进一步压垮已超载的急诊部门，让每个人都面临风险。

下一步：你该怎么办？

移民权益组织已准备诉讼，预计2026年1月向旧金山联邦地区法院申请全国禁制令。2019年经验显示，法庭大概率会冻结规则。但恐惧和影响会根深蒂固：Urban Institute 2023年回访发现，63%的2019年退保家庭至今未重新申请Medicaid。

许多华人保守派支持这项政策，他们认为自己是高收入纳税人，不应为“依赖福利的弱者”埋单。

他们忘了，这条规则不区分“勤奋的我们”和“懒惰的他们”。它只区分“当下看起来自给自足”和“未来可能失去自给自足能力”。年龄、健康、经济状况、家庭责任，没有人能永远幸运。一场重病、一次失业、一次意外，足以把最自信的“优质移民”变成官员眼里需要被排除的“潜在负担”。

川普政府或许也知道，这仍然可能是一条半途而废的政策，他们的意图，是在2026年中期选举前向基本盘释放信息，强调“美国是美国人的美国”，而移民不在其列，不管他们是不是川普最忠诚的支持者。

公共负担规则的公众评论期将于2026年1月20日截止，请尽快去留言反对！网址为：https://www.federalregister.gov/documents/2025/11/19/2025-20278/public-charge-ground-of-inadmissibility-comment

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参考资料：

https://www.politico.com/news/2025/11/17/trump-revives-policy-penalizing-immigrants-for-using-safety-net-programs-00655378

https://www.federalregister.gov/documents/2025/11/18

https://www.kff.org/quick-take/changes-to-public-charge-regulations-will-likely-lead-more-immigrant-families-to-avoid-health-care-and-assistance-programs/

https://www.migrationpolicy.org/content/immigrants-public-benefits-us

https://www.commonwealthfund.org/publications/explainer/2025/oct/what-recent-policy-changes-mean-immigrant-health-coverage

https://www.axios.com/2025/11/20/trump-public-charge-rule-health-impact

https://ajph.aphapublications.org/doi/10.2105/AJPH.2022.306999 (疫苗接种率下降研究)

https://www.dailyjournal.com/mcle/1708-green-cards-and-red-flags-why-the-public-charge-rule-demands-closer-attention

https://www.nbcnews.com/news/us-news/trump-directive-deny-visas-health-conditions-finances-rcna243420

https://bipartisanpolicy.org/wp-content/uploads/2019/03/Immigrants-and-Public-Benefits-What-Does-the-Research-Say.pdf

https://reason.com/2017/03/29/the-welfare-state/