构建南海新叙事正在迎来一个关键节点

丁 铎 包毅楠 李开盛‍

‍编者按：刚刚接棒东盟轮值主席国的菲律宾称，希望明年推动完成“南海行为准则”制定。2026年，恰好也是相关各方期待力争达成“准则”的一年。菲律宾能言行一致吗？“准则”制定对南海新叙事构建具有何种意义？本期“环球圆桌对话”就此展开讨论。

丁 铎：中国南海研究院区域国别研究所所长、研究员
包毅楠：华阳海洋研究中心副研究员
李开盛：上海国际问题研究院副院长、研究员
“准则”磋商历时虽久初心不改

丁 铎

当前中国与东盟国家正在持续推进“南海行为准则”（下称“准则”）磋商，并致力于以灵活创新的方式加快谈判进程，希望早日将南海建设成为和平、友谊、合作之海。在此过程中，菲律宾等个别国家嘴上呼吁加速“准则”磋商，实际却不断在海上侵权挑衅，破坏协商氛围，这种自相矛盾的做法只会严重损害各方之间互信。菲律宾已正式接任2026年东盟轮值主席国，这一职位尤需秉持公正，致力于促进区域团结、稳定与繁荣。因此，菲律宾更应言行一致，展现主席国应有的诚意与担当，在涉及“准则”磋商的具体问题上也应放弃不切实际的幻想。

“准则”的制定不能与《南海各方行为宣言》（下称《宣言》）割裂甚至相背离。《宣言》作为地区多边层面处理南海问题的首份政治文件，凝聚了各方维护南海和平稳定的共同意愿，体现了相互尊重、协商一致和照顾各方舒适度的东亚精神。“准则”是《宣言》所确定的目标，也是全面有效落实《宣言》的必然结果。判断“准则”是否合理，不能仅基于某一方的利益诉求，而应将《宣言》作为参照坐标。《宣言》中一些原则性、笼统的内容可以在“准则”中进一步具体化，未涉及或存在不足的部分也可加以补充和完善，但任何新增内容都应与《宣言》的精神相契合。“准则”应当在《宣言》基础上凝聚更多共识，如果弱化或无视这一基础，最终形成的“准则”也将难以具备实质性、有效性与可操作性。

“准则”的定位不是固化各方的权利主张。根据中国与东盟国家长期倡导的“双轨思路”，南海有关问题由直接当事国通过友好协商谈判加以解决，南海的和平稳定由中国与东盟国家共同维护。“准则”建立在相关国家搁置争议、共同维护地区稳定的共识之上，但这并不意味着对非法占领南沙岛礁等行为予以合法化。“准则”中的条款及当事方行为不应被解释为对任何一方有关南海领土或海洋非法主张的承认。“准则”作为规范性文件，核心作用是预防冲突，并在冲突发生时通过既定机制予以有效管控，并为有关国家通过谈判解决争议创造有利条件。

“准则”的制定应遵循《联合国宪章》所体现的国际法精神，而不仅限于援引《联合国海洋法公约》（下称《公约》）。《联合国宪章》作为战后国际秩序的基石，确立了主权平等、和平解决争端等原则，提出了维护国际和平与安全、促进合作等宗旨，这些内容体现了国际法的根本精神。南海诸岛主权回归中国是战后国际秩序的重要组成部分，而南海问题既涉及领土主权，也涉及海洋划界。解决领土问题，主要依据规范陆地领土归属的国际法规则；处理海洋争端，需以领土归属为前提，同时兼顾《公约》以外的相关条约和习惯国际法。

“准则”达成后必须平等适用于所有当事方。每当南海局势出现波动，个别国家往往习惯性地将责任归咎于中国，并声称“准则”应成为一份“限制中国行为”的文件。这种逻辑的出发点存在偏差，可能是由于对南海问题的历史经纬与现实情况缺乏准确理解，也可能源于长期以来对中国南海政策的偏见。如果“准则”最终是具有法律约束力的条约，它就必须平等约束所有缔约国，不能实行“双重标准”，更不能将“南海仲裁案”非法裁决强加于中国。如果“准则”最终是政治性安排，它也必须使中国与东盟各国都平等感受到其关切得到合理回应。

南海争议错综复杂，不仅存在于中国与部分东盟国家之间，东盟成员国之间也存在海洋权利主张的重叠与分歧。但与其他东盟国家不同，菲律宾固执于依赖域外大国在南海侵权挑衅，渲染炒作“中国军事威胁”，对此东盟国家有必要保持清醒和警惕。多年实践证明，中国与东盟国家共同倡导的“双轨思路”是处理南海问题的正确路径。在推动“准则”磋商的过程中，各方应本着建设性与合作的精神，坚守《宣言》初心及其确立的原则，增进互信，减少误判，排除外部势力干扰，共同为南海的长远和平与繁荣奠定坚实基础。

菲莫再做“破坏分子”

包毅楠

菲律宾外长拉扎罗日前表示，希望菲律宾在明年担任东盟轮值主席国期间能够推动完成“南海行为准则”制定，并称东南亚国家与中国对此已经逐渐形成共识。菲总统马科斯在不久前的东盟峰会期间也曾表示，菲律宾将致力于推动制定“有效、有实质内容且符合国际法”的“南海行为准则”。但作为东盟轮值主席国的菲律宾能真心实意推动“准则”制定吗？答案显然存疑。考虑到马科斯政府上台以来在南海问题上反复侵权挑衅、不断激化海上争端，并与一些域外国家强化政治和军事勾连，我们对菲方表态还需“听其言观其行”。

目前，“准则”案文已经完成三读，磋商整体进程正在加快。依照《南海各方行为宣言》的精神和原则，为了实现南海长治久安和造福周边国家，中方主张“准则”需对南海军事活动作出严格限制，反对任何国家在未通知南海其他国家的情况下同域外国家开展联合军演、海军编队巡航等活动。但近年来，声称“致力于全面落实《南海各方行为宣言》”的菲律宾，频繁“邀请”域外国家在南海相关海域开展联合军演等活动，且有针对性地将矛头指向中国。虽然明年担任东盟轮值主席国，但菲律宾与域外国家相互勾连搅局南海的挑衅性行动可能不减反增，这只会进一步加剧南海局势紧张，破坏“准则”磋商氛围。

将“南海行为准则”打造成《南海各方行为宣言》的升级版，确保“准则”有效、富有实质内容，也符合国际法，这是中国和东盟各国的共同期待，相关各方也普遍同意力争在2026年如期达成“准则”。在这样的背景下，菲律宾不应继续在南海问题上频繁采取侵权挑衅行动，也不应该利用东盟轮值主席国的特殊身份，在“准则”适用地理范围、争端解决功能等问题上强推自身立场，而应排除外部不必要的干扰，照顾中国和东盟其他国家的关切，协调各方通过坦诚对话和磋商化解分歧，尽快就“准则”相关问题达成一致。

担任东盟轮值主席国期间，菲律宾更应努力平衡好与其他东盟国家和中国的关系，这将成为其能否推动“准则”在明年完成制定的关键。东盟内部一些国家，比如印尼、马来西亚和泰国等，通常倾向于通过对话和合作解决南海争端，避免过度激化局势。换言之，菲律宾在南海问题上搅局对抗的做法，无法代表东盟整体立场，也不符合东盟各国包括菲律宾自身的利益。如果菲律宾继续无视东盟各国对于南海和平稳定的关切，执意推动与域外国家的军事勾连和挑衅行动，其他东盟国家对其立场的戒备和异议将进一步增强。

在此也不得不提一下美国、日本等一些国家对南海和平稳定的干扰和破坏。日本一些右翼政客和舆论最近两年加大鼓噪在南海和东海推行所谓“单一战区”概念，菲律宾军方也在不断试图渲染炒作“中国军事威胁”，呼应这种“单一战区”的提法，甚至声称要在今年年底与澳大利亚、日本和美国设立协调中心以推动这一战略。至于美国，其对南海局势多有干预，如果菲律宾一味“遵从”美方指示，或将意味着“准则”磋商和制定过程面临一定阻碍甚至破坏。

总之，菲律宾担任2026年东盟轮值主席国后，能否如其自己所言积极推动“南海行为准则”的最终达成，依然有待观察。虽有一些波折，但在中国与东盟国家共同努力下，南海局势总体上保持和平稳定，仍然是全球航行飞越最安全，也是最繁忙的海域。希望菲律宾不再做南海问题上的“顽固破坏分子”，与相关国家一道，为维护南海和平稳定作出贡献。

客观认识“主流”与“微澜”

李开盛

对比世界其他一些海域，南海近些年来保持着总体的和平稳定。相关统计显示，每年多达50余万艘次商船通过南海，全球货物贸易40%左右经过南海及其周边海峡，上百万架次民用飞机在南海上空活动，这些都证明了南海是全世界最繁忙、最开放的海空通道之一，航行和飞越自由都不存在问题。

不过，一些域外国家长期以来打着“维护航行自由”的幌子干涉和搅动南海局势，作为域内国家的菲律宾单边侵权挑衅不断，并且甘做域外国家“马前卒”，配合西方媒体炒作渲染南海“摩擦、冲突、对抗”的陈旧叙事。这对国际舆论造成一定程度的误导，使其无法全面客观了解南海在中国和东盟国家共同努力下保持总体和平稳定的大势，以及地区国家寻求务实合作的普遍共识。

2002年，中国与东盟国家共同签署《南海各方行为宣言》，确立了处理南海问题的基本原则和共同规范。相关各方承诺由当事方直接谈判磋商解决领土和管辖权争议；保持自我克制，不采取使争议扩大化的行动；以及增进互信，促进海上务实合作等。20多年来，中国与东盟国家努力全面落实《宣言》，同时推进制定作为《宣言》升级版的“南海行为准则”。目前，中国已同越南、菲律宾、马来西亚等国建立海上问题双边磋商和对话机制，实现了同南海当事国涉海机制性对话的全覆盖。在中方推动下，“准则”磋商进程也在加快，目前已经完成案文三读。相关各方期待能在2026年达成“南海行为准则”，构建更加完善的南海规则秩序。中方始终愿同东盟国家一道，加强对话，排除干扰，聚同化异，尽早达成“准则”。

在这样的背景下，正本清源、构建南海新叙事，既是当务之急，也是势所必然。南海地区确实存在复杂的领土主权和海洋权利争端，但这只是地区国家关系中极小的一部分，是“大海中的微澜”。整体上看，中国与东盟国家在处理相关争端事件时坚持了克制和危机管控原则，相关规则和规范的制定也已经在推进当中。过度渲染争端事态或局势紧张，有意遮蔽南海总体和平稳定的大势，只会给域外国家介入南海事务提供借口，对地区国家来说也可谓有百害而无一利。

不要一提到南海就想到摩擦、冲突甚至对抗，而是应该想到和平、稳定与合作，这应成为今后南海叙事的主流。而要构建起这种南海新叙事，需要中国和东盟国家共同努力，在实践中遵循沟通对话和务实合作等原则，在舆论上坚持澄清误导性信息，讲清楚有关南海的客观事实，避免继续遭受歪曲渲染。

为此，各方需要推动南海问题“去地缘政治化”，避免被人利用。一些域外大国试图把南海问题作为对华围堵遏压的工具，菲律宾等个别域内国家在对外迎合以及转移国内矛盾等心态和需求下，罔顾本国切实利益和地区共同福祉，频繁挑动南海局势紧张，这些都已引起东盟国家关切和警惕。

为了增进地区和平、稳定和发展，中国和东盟有必要营造地区和平、友好与和谐的环境。在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，包括落实南海资源共同开发。南海海域有着丰富的自然资源和旅游资源，搁置争议、共同开发仍是当前阶段的一个可行方案。各方应该在这方面展现足够政治决心，从海洋环保、科考、旅游等一些没有那么敏感的议题着手开展合作，逐步打造并强化共同利益，为未来更广泛的共同繁荣提供持久动能。

‍当然，实现南海的睦邻友好、长治久安，靠信任，也要有规矩。南海涉及多方利益，有些摩擦也算正常，但对这些摩擦要能予以及时管控。目前来讲，确立“规矩”的关键，就是要落实好《南海各方行为宣言》、制定好“南海行为准则”。就此而言，“准则”的达成本身就将成为南海新叙事构建过程中的一个关键节点。