新《仲裁法》背景下调仲衔接程序的制度空白与规则构建

本文拟梳理2025年新修订《中华人民共和国仲裁法》实施后，调解与仲裁程序衔接中存在的制度性空白问题，聚焦“调解协议转化为仲裁裁决”等关键环节在法律原则与实践操作之间的结构性断层。通过实证分析地方试点经验（以哈尔滨仲裁委员会“绿色通道”模式为核心样本）、比对《新加坡调解公约》国际标准，并结合现行法律框架与司法实践反馈，全面揭示当前调仲衔接机制在程序启动、文书转化、效力认定及司法审查等方面存在的规则缺失与适用混乱，提出具有可操作性的全国性调仲衔接规程构建路径。

一、现行法律对调仲衔接的规定及其结构性断层

新修订《仲裁法》虽确立了仲裁机构的公益性非营利法人属性，并在第51条明确“仲裁庭在作出裁决前，可以先行调解”，体现了鼓励调解融入仲裁程序的立法导向，但该规定仅限于仲裁过程中的内嵌式调解，并未涵盖独立调解组织达成协议后向仲裁程序转化的外部衔接机制。这一局限导致实践中出现显著的制度断层：

1.法律依据碎片化

除《仲裁法》第51条外，目前缺乏专门规范“调解—仲裁”外部衔接的法律条款。尽管《中华人民共和国民营经济促进法》第五十五条首次确认商事调解的法律地位，要求司法行政部门推动商事调解参与纠纷化解，但未明确其成果如何对接仲裁程序。最高人民法院发布的多份司法文件（如《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》）虽提倡“诉调对接”“调裁一体”，但主要适用于诉讼与调解之间，对非诉体系内部的调仲衔接缺乏具体指引。

2.程序启动无统一标准

各地仲裁机构与调解组织合作依赖临时协议或个案协商，缺乏法定的程序触发机制。例如，当事人在调解组织达成协议后，是否必须重新签订仲裁协议？原调解协议能否自动视为仲裁前置程序？这些问题在法律上均无明确规定，导致部分仲裁委拒绝受理未经书面仲裁约定的转化申请，而另一些则基于意思自治原则予以接纳，造成地域间适用差异。

3.文书转化机制缺位

现行法律未规定调解协议转化为仲裁裁决的具体流程。实践中存在两种做法：一是由仲裁庭依据调解协议内容快速出具“仲裁调解书”；二是将调解协议作为证据提交，重新组成仲裁庭进行形式审查后作出裁决。前者效率高但可能规避仲裁程序的基本权利保障，后者程序冗长削弱了“调仲衔接”的便捷优势。由于缺乏统一规则，不同地区对同一类案件处理方式迥异，损害制度公信力。

4.司法审查标准不一

法院在执行此类“转化型仲裁裁决”时，适用《民事诉讼法》第244条关于不予执行仲裁裁决的情形进行审查，但对“调解协议是否真实自愿”“仲裁程序是否合法”等问题的判断尺度不一。部分地区法院倾向于实质审查调解过程，增加执行不确定性；部分地区则采取形式审查，易引发滥用风险。这种司法裁判的非一致性进一步加剧了当事人对调仲衔接机制的信任危机。

二、“调解协议转化为仲裁裁决”的实践困境与成因分析

以哈尔滨仲裁委员会2025年推行的“绿色通道”模式为例，该机制尝试通过以下方式实现调仲衔接：一是与30余家商事调解组织签署合作协议；二是在调解协议中预先植入“若需强制执行力，可申请哈仲依本协议制作裁决书”的条款；三是设立专门窗口接收转化申请，承诺7个工作日内完成文书出具。尽管该模式提升了纠纷解决效率，但在实际运行中暴露出三大核心问题：

1.法律效力争议

部分学者质疑此种“快速转化”实质构成“虚假仲裁”，即未经历真实仲裁程序却产生仲裁裁决效力，违反《仲裁法》关于仲裁庭独立审理的基本精神。已有案例显示，被执行人在执行阶段主张“从未选定仲裁员”“未参与仲裁程序”，请求法院撤销裁决，引发合法性争议。

2.程序正当性不足

现有转化流程普遍省略答辩、举证、质证等基本程序环节，仅进行形式核验。一旦调解过程中存在胁迫、欺诈或重大误解情形，后续救济渠道极为有限。由于缺乏异议期设置和听证机制，当事人权利保障严重弱化。

3.监管盲区明显

司法行政机关与仲裁协会尚未建立针对“调解—仲裁转化”行为的专项监督机制。对于调解组织是否具备资质、调解员是否存在利益冲突、协议内容是否违反公共政策等问题，缺乏前置备案与动态抽查制度，埋下合规隐患。

上述问题的根本成因在于：立法滞后于实践创新，导致地方探索缺乏统一规则约束，形成“各自为政、风险自担”的野蛮生长状态。若不及时构建全国性操作规程，调仲协同机制将难以实现可持续发展。

三、国际经验借鉴：《新加坡调解公约》下的调仲协同范式

《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（简称《新加坡调解公约》）已于2020年9月12日对中国生效，为国际商事和解协议的跨境执行提供了法律框架。根据公约第3条，缔约国应承认和执行符合条件的调解协议，前提是协议载有当事人同意受其约束的表述，并经调解员签名。该公约为我国构建调仲衔接机制提供了重要启示：

1.赋予调解协议直接执行力的可能性

公约确立了调解协议在满足特定条件下的可执行性，减少了对仲裁或诉讼二次确认的依赖。我国可在国内法层面探索类似路径，允许经备案的专业调解组织达成的协议，在符合法定要件时直接申请法院执行，降低程序成本。

2.强化调解程序的形式要件要求

公约强调调解协议须具备书面形式、当事人意愿表达清晰、调解员身份可验证等要素。这提示我国在制定调仲衔接规则时，应统一调解文书格式，建立电子签章认证系统，确保转化基础的真实可靠。

3.建立负面清单式审查机制

公约允许缔约国在四种情形下拒绝执行（如协议无效、调解员严重不当行为、违反公共政策等），采用“有限审查”原则。我国可借鉴此模式，在调仲转化中设定明确的不予受理或撤销事由，避免司法过度干预，同时防范程序滥用。

然而，《新加坡调解公约》主要适用于跨国商业纠纷，且不要求将调解协议转化为仲裁裁决。因此，我国若拟通过“仲裁裁决转化”路径增强调解成果执行力，则需在公约框架之外另行设计符合国情的衔接机制。

四、全国性调仲衔接操作规程的构建路径

为填补新《仲裁法》实施后的制度空白，亟需制定统一的《调解与仲裁衔接程序操作规程》（建议由司法部牵头，联合中国仲裁协会、中华全国人民调解员协会共同起草）。具体规则构建应包括以下核心内容：

1.明确程序启动条件

启动条件包括：⑴调解组织须经司法行政部门登记备案，具备专业商事调解资质；⑵调解协议中须包含“双方同意将本协议提交××仲裁机构，请求依据本协议内容制作具有法律效力的仲裁文书”的明示条款；⑶当事人应在签署调解协议后15日内共同向指定仲裁机构提出转化申请。

2.规范文书转化类型与流程

允许转化的文书类型限于两种：（1）仲裁调解书：适用于双方明确放弃仲裁程序权利的情形，由仲裁机构指派独任仲裁员进行形式审查后签发；（2）确认型仲裁裁决：适用于复杂案件，需组成三人仲裁庭，在5日内召开简易听证会，听取当事人意见后作出裁决。所有转化文书必须载明“本裁决系依据已达成的调解协议确认，未经历完整仲裁程序”字样，以区别于普通仲裁裁决。

3.设立异议与救济机制

异议与救济机制如下：⑴在受理转化申请前设置3日公示期，允许利害关系人提出异议；⑵明确仲裁机构有权拒绝转化的情形：调解程序违法、协议内容显失公平、涉嫌虚假调解等；⑶当事人对不予受理决定不服的，可向上一级仲裁协会申诉。

4.统一司法审查标准

建议最高人民法院出台司法解释，明确法院在执行此类转化文书时仅进行形式审查，重点核查：（1）调解组织是否具备资质；（2）调解协议是否真实有效；（3）转化程序是否符合操作规程；（4）是否存在《民事诉讼法》第244条规定的不予执行情形。排除对调解实体内容的实质性审查，防止变相重启争议。

5.建立信息共享与监管平台

推动建立全国统一的“调仲衔接信息管理系统”，实现调解协议备案、转化申请、文书生成、执行情况全流程在线留痕；司法行政机关定期抽查转化案件，对违规调解组织和仲裁机构实施黑名单管理。

综上，新《仲裁法》虽为仲裁去行政化与非诉协同创造了有利环境，但未能解决调解成果如何高效转化为具有强制执行力的法律文书这一关键问题。构建全国性调仲衔接操作规程不仅是可行的，而且是必要的。通过吸收《新加坡调解公约》的程序严谨性理念，结合本土“绿色通道”等实践经验，制定标准化、分层次、可监管的转化程序，能够有效弥合法律原则与实践操作之间的鸿沟。该规程也将成为多元化纠纷解决机制从“松散协作”迈向“制度集成”的标志性成果，为退休法官、检察官等专业力量深度参与调仲协同提供稳定的程序依托，最终实现“案结事了人和”的社会治理目标。