山东采暖补贴，揭开了补贴体系的三套逻辑｜我们的钱

今年立冬，山东采暖的补贴标准出炉，在网上引发了很大的反响。企业退休人员每人每年补贴1700元，机关退休人员则按级别分档，厅级达4100元。城市最低生活保障对象、分散供养特困人员每户600元，农村低保与特困人员每户300元。孤儿与重点困境儿童每人300元，失业人员每人185元。

当这种差异被放置在一起，任何看到的人都会感到哗然，但细想又并非毫无预兆。它提醒我们：双轨制与分配问题不仅存在于工资和社保，更深植于庞杂但鲜少被讨论的补贴体系。我们大多知道有住房、医疗、交通等补贴项目，却很少了解其中的具体细则，而它们的分配差异，往往像这次的供暖补贴一样，引人深思。

今天这篇文章，试图梳理出中国的补贴体系究竟有多庞大？隐藏在补贴背后的分配结构，又是什么样的？

文｜中李

编辑｜阳少

中国的工资外补贴体系

要理解供暖补贴背后的分配结构，要先从中国庞大的补贴体系开始。这个系统看似复杂，实际上只要沿着财政分类往下梳理，并不晦涩，甚至相对透明。

从财政支出看，各类补贴几乎都被收束在几个科目：以30102“津贴补贴”为主，辅以少量22102“住房改革支出”和303“对个人和家庭的补助”。在统计层面，它们又被分成五大类：“国家统一津贴补贴—规范的津贴补贴—改革性补贴—奖励性补贴—其他”。

国家统一津贴补贴由国务院或人社部、财政部统一出台，是整个体系里最标准化的一部分，比如艰苦边远地区津贴、岗位津贴等。

规范的津贴补贴则来自 2006 年的那场规范化整顿（中纪发〔2006〕17号）。改革的目标，是把过去五花八门、部门和地方自设的各类津贴与奖金“打包归并”，最终沉淀成两个大的篮子：工作性津贴与生活性补贴。它的出现，本质上是为了让机关的补贴结构摆脱“各自为政”的混乱局面。

改革性补贴则是另一条线索。随着福利货币化改革展开，原本由单位以实物形式发放的福利——房子、车、医疗——逐步被折算成现金补贴，如住房分配货币化改革补贴、“车改”后的交通补贴等。但这类补贴带有明显的历史分割线：它主要覆盖改革时点的“在编在岗”人员，不具备持续开放性。

奖励性补贴和其他补贴是更柔性的一个区块，可以理解为工资外的另一类激励。八项规定之后，这部分被显著收紧，各地的“隐形福利奖”“效益奖”要么被清理，要么归入绩效工资。

至此，我们就能看到补贴体系的大轮廓：它并非混乱堆砌，而是沿着统一—规范—改革—奖励的脉络展开，并且深度嵌入财政科目之中。下面这个表格，或许能帮你理解，在这样一套体系里，究竟是谁能够享受到补贴？补贴又是如何在人群之间分层的？

不同补贴标准从何而来?

回到山东采暖补贴，为何不同社会阶层的人有如此大的差异？这并不是来自一个统一的标准，而是收入福利、社会保障和社会救助三个截然不同的体系。

其中机关干部的那个采暖费属于“收入福利”，山东早在2006年就有省财政厅+建设厅的文件，把采暖费补贴和行政级别挂钩：级别越高、标准越高。这次网上流出的版本就是公务员体系收入福利的一部分。

企业退休人员的补贴则是另一条轨道。他们的采暖费用由“采暖费补贴专项资金”承担，资金由企业与财政共同出资。补贴方式往往不是按职务，而是以“人均一口价”的方式，根据当地热价、普通住宅的采暖面积，再结合财政承受能力确定。这属于社保福利的一部分，与机关那套“按级别定补贴”的体系从未打通。

而低保、特困户、重点困境儿童等群体，则属于“社会救助体系”。他们既不在机关系统，也未纳入完整的城乡职工福利体系。到这一层面，政策的主体从“人”变成了“家庭”。按照《山东省社会救助办法》，城市和农村家庭根据面积、单价、采暖季时长计算补贴，城市标准大致是农村的两倍。

同一个冬天，却有三套系统在运转。

•第一套是机关体系，形成了独立于社会的“机关线”。

•第二套是社保福利体系，以企业和财政分担为主，只覆盖“城乡职工”，且覆盖面狭窄。

•第三套是社会救助体系，补贴水平长期偏低，仅保障最底层人群的基本生存。

其中，第二套体系所能覆盖的人很少，因为很多人在中国并非属于“城乡职工”，而是城乡居民、灵活就业者、农民工——他们无法进入完整的社保福利体系。而第三套系统属于社会救助，针对赤贫人群，补贴标准长期较低。这就形成了结构性的分层：体制内的机关福利保持延续，职工社保福利覆盖有限，而最广泛的人群却被排除在可持续的福利体系之外。

就像采暖费一样，中国在高温津贴、车补、房补等项目上，也普遍存在着同样的三轨体系分割。因此，在这一领域具有现实意义的改革方向其实非常清楚——扩大第二套体系的覆盖，逐步让第一套体系与第二套并轨；同时提高第三套体系的补贴水平。当然这个方向要实现非常困难。

电影《雪国列车》

弹性、标准、兜不住的底

我们现在可以关注三套标准的内部差异，从而洞察其逻辑。我想其中最明显的差异，就是最大的支出——住房。

先从第二套系统——“城镇职工”体系开始，这也是大家可能最熟悉的一套体系。它规定了单位和个人的住房公积金缴存比例：一般不得低于 5%，上限各地自行规定，通常不超过 12%；同一单位员工的单位缴存比例原则上统一，个人比例不得低于单位比例。这笔资金可以用于购房、装修、租房等，是法律明确保障的标准化安排。

再看第一套系统——机关单位。在住房福利上，这里的弹性惊人。以天津为例，2025 年政策明确，“市级机关及市级参公管理事业单位”的补充住房公积金缴存比例可高达 30%，缴存基数可按职工月均工资总额调整，设定上限高达 3 倍平均工资（约 27861 元）。这一比例几乎是城镇职工体系的 6 倍，且主要由单位承担，显示出制度性保障的高度灵活性。

这还仅仅是开始，体制内人员还享受以下的住房补贴：

住房货币化补贴：1998 年后国家停止福利分房，机关人员按照职务与面积发放一次性差额补贴。北京科级以下 60㎡，正副科 70㎡，副处 80㎡，正处 90㎡，副局 105㎡，正局 120㎡。

租房补贴：租房职工根据职级享受相应补贴。

部分地区公务员购房可匹配财政补贴，例如2024年广东湛江市的房补和公务员特价。
人才住房：高校、科研院所、公立医院、国企、高新企业的核心编内人员，还可享受人才公寓、安家费等额外补偿。

由此可见，系统一相较系统二的规则性，存在极大弹性，这种弹性几乎是所有体制内补贴的特征。相对地，城镇居民、灵活就业者（部分试点城市可缴纳公积金）、以及不在任何福利体系内的人群，则几乎被排除在住房补贴之外。保障房虽存在，但往往与户籍绑定，难以形成普惠性的补贴。

从这个角度看，其实补贴改革的方向也非常明显，即减少系统一的弹性，与系统二的标准逐渐融合，并提到其标准，将其覆盖到更多的人群。

电影《雪国列车》

难以退坡的巨大补贴

讨论了补贴体系的结构，我们不妨看看这些补贴究竟有多大规模。以公共预算支出的“人员经费”为例：2022 年，全国一般公共预算支出中“人员经费”占比约27%，被学界评价为“占比高、增速快、刚性强”。在人员经费中，津贴补贴长期占到工资性收入的50%左右，这也反映出收入结构的失衡。由此可粗略估算，全国财政直接支付的工资外补贴（含各类津贴补贴）约占一般公共预算支出的13%，折算约2%–3% GDP，规模可达4 万亿元。

这样的庞大规模有其历史原因。公务员工资制度改革相对滞后，长期未同步上调基本工资。各地普遍通过津贴补贴变相提高收入，导致基本工资占比下降至23%–30%，津贴补贴占比升至60%–70%。2006 年全国开展的“规范公务员津贴补贴工作”，要求清理地方自设津贴，统一标准和资金来源，核心目标是规范而非大幅削减津补贴。

2019 年国务院《关于改革公务员工资制度的通知》进一步提出：提高职务工资和级别工资标准，将部分规范津贴补贴、绩效工资纳入基本工资，“适当提高基本工资比重”，同时冻结或规范津补贴增长。此举在大城市使工资与津贴比接近 1:1，但在部分小城市，差距仍然显著。

2023 年后的“紧日子”原则，令许多地方在财政压力下调整绩效工资与津补贴支出。某种意义上也是补贴津贴体系第一次遭遇挑战。

为何补贴退坡如此困难？其难度不仅源于制度安排，也反映了财政、制度与激励之间的交织关系。

首先，从制度设计层面看，无论是2006年还是2015年的工资改革，其核心目标都并非“大砍一刀”式的削减津补贴，而是补贴规范化，改革的重点是将原先名目繁杂的零散项目收束为几类合法的津贴，并将一部分津补贴并入基本工资。但这很难真正执行。

财政体制的结构性矛盾是关键所在。中央政府只负责制定全国统一的基本工资基础，而地方政府则掌握着津补贴的实质性分配权，并主要由地方财政承担。这使得津补贴成为地方事实上的“人事权”与“财权”调节阀，也是解决地方人事问题和财政问题的工具。在软预算约束的情况下，这个工具成为整个体系里最“软”的部分。若中央强行压缩津补贴，要么导致干部总收入大幅下降引发政治风险，要么中央财政必须接盘承担所有津贴支出，而这在当前财政压力下几无可能。

而在反腐与“三公”整治之后，津贴补贴在一定程度上成为合法化补偿。在这种背景下，大幅削减可能影响地方和部门的运作效率。各地通常会确保实际收入不会大幅下降，以维持基本激励。

因此，即便财政压力出现，津贴和补贴的退坡仍然是一件复杂而缓慢的事情。

电影《雪国列车》

在这样的背景下，山东供暖补贴的争议并非孤立事件，而是整个中国补贴体系高度分化的缩影。如前文所述，长期以来，不同群体间形成了明显的“三轨制”（机关、职工、救助）分层，也带来了不同群体间的不平等。

削减机关的特殊性和弹性，做大“城乡职工”的覆盖范围和标准，就是应有之意。但其退坡和改革是巨大困难。然而，这一长期“难以退坡”的刚性体系，正首次遭遇真正的挑战。当地方财政无力继续支撑这个“软”工具时，它也许正遇到一个可以改变的时机。

未来，这一根植于体制内外差异的补贴系统，是会在财政压力下被迫走向“并轨”，还是会因财政危机需要更经济弥补地方财政而变得更“软”？这考验着整个社会分配体系的公正与未来。

参考资料：https://www.nbd.com.cn/articles/2024-02-21/3249647.htmlhttps://politics.people.com.cn/n/2014/0911/c1001-25637081.html?utm_source=chatgpt.com