破题“十五五”新型城镇化：告别“首位度”崇拜，打造区域增长极体系

本报（chinatimes.net.cn）记者刘诗萌 北京报道

2025年注定是中国城市发展史上的一个重要年份。随着中央城市工作会议的召开、《关于推动城市高质量发展的意见》的出台和“十五五”规划建议的发布，面向2035年建设现代化人民城市成为未来一个时期中国城市发展的重要目标定位。其中，在未来五年里，“以人为本”的新型城镇化作为撬动内需的重要政策之一，将被摆在关键位置。

“简单来说，中国14亿人口中大约有7亿已经过上了较为现代化的城市生活，包括北方冬季有集中供暖、夏季有空调，日常出行依靠高铁等现代交通方式，消费水平和生活质量相对较高。但与此同时，仍有约7亿人口尚未真正步入现代化生活轨道。”近日，在由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”上，清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵向包括《华夏时报》记者在内的媒体指出，要大幅提升全国的消费和投资需求，必须让这尚未城镇化的7亿人口逐步融入现代经济生活，通过提高他们的城镇化水平来释放巨大的消费潜能。

他认为，要把宏观的城镇化战略转化为具体的实践成果，就要充分调动地方政府工作人员的积极性，而目前地方政府方面仍存在着激励不足和能力受限两大难题。一方面，改革完善干部考核体系，将新型城镇化相关指标纳入地方政府绩效评价之中；另一方面，正视并化解地方债务困境，使基层政府卸下包袱、轻装上阵，这也是加快新型城镇化必须跨越的一道关卡。

半数人的城镇化带动大内需

过去几年里，中国的城镇化在经历了改革开放40年的高速增长后，逐渐进入了减速阶段。“九五”到“十三五”期间，中国经历了大规模高速城镇化，从各时期年均城镇化率增幅看，“九五”是1.44个百分点，“十五”是1.35个百分点，“十一五”是1.39个百分点，“十二五”是1.48个百分点，“十三五”是1.31个百分点。而“十四五”前4年受疫情等多方因素影响，年均增速降至0.78个百分点。

中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯预计，“十五五”期间，城镇化率将继续保持在年均0.7个百分点左右的增长水平。中国城镇化率在2030年将达到71.5%，2035年达到74.6%，2050年接近80%。这意味着，“十五五”时期中国的城镇化，注定要经历一个换挡提质的新阶段。

《华夏时报》记者注意到，“十五五”规划建议中，在“新型城镇化”部分中，将“科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”放在了首位。而在“十四五”规划建议中，排在首位的是实施城市更新行动、促进房地产市场平稳健康发展，然后才是深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化。

“未来，推进城镇化重在提高质量，其核心是实现市民化与城镇化同步。”魏后凯向《华夏时报》记者等媒体指出。数据显示，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率仍有差距。2015年我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低17.4个百分点，到2020年这一差距扩大到18.5个百分点，这说明“十三五”期间两率差距扩大了1.1个百分点。到2023年，差距缩小至17.86个百分点，比2020年缩减了0.64个百分点。他认为，解决这一问题的根本途径就是推进基本公共服务均等化。

李稻葵也表示，中国经济目前并不存在生产供给能力不足的问题，制约我国经济发展的主要矛盾正从供给侧转向需求侧，而需求不足的问题，很大程度上就体现在尚未城镇化的约一半人口身上，这些人口正是新型城镇化战略所瞄准的重点对象。“十五五”规划建议中再次强调了“以人为本”的新型城镇化理念，着眼于人的市民化，让农业转移人口真正成为城市居民，享有均等的就业、教育、医疗、住房等公共服务和发展机会。

城市群都市圈不是“画出来”的

而城镇化的另一个重要问题，就是大中小城市和小城镇发展不协调的问题。数据显示，2010年至2023年，超大、特大城市城区人口占全国城区总人口比重由22.3%提高到40.2%，而小城市的人口比重则从28.3%下降到18.6%。建制镇建成区户籍人口占全国城镇户籍人口比重从30.7%下降到24.2%，下降了6.5个百分点。从土地规模看，超大、特大城市空间过度扩张，建成区面积增长1.92倍，其占比从16.8%增至30.7%；而小城市空间相对收缩，建成区面积仅增长19.3%，占比下降了8.2个百分点。

“十五五”规划建议指出，区域协调发展是中国式现代化的内在要求，要增强区域发展协调性，促进区域联动发展，优化国土空间发展格局。中国国土经济学会首席专家、国家发展改革委原副秘书长范恒山认为，“十五五”期间乃至以后的阶段，以协同联动为指向，优化提升城市群和都市圈是新型城镇化的重要方向之一。当前我国已形成了19个城市群、18个国家都市圈的格局，为城市发展和区域协调发展提供了重要基础支撑。但目前城市群都市圈各城镇间的联动发展仍然存在着机制不健全、条件不扎实、活动不深入，低水平同质化现象较为严重，中心城市对一般城市和乡村的虹吸效应大于辐射效应等问题。某些省会城市为追求高首位度、高GDP，通过行政合并方式大幅扩展城市的区划范围，在省区内形成了一城独大的状况，不仅强势吸取周边的资源要素，更挤压了中小城市和农村的发展空间。

也是因此，“十五五”规划建议中提到，加快城市群一体化和都市圈同城化，优化城市规模结构，促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。“中央这一次明确讲到城市群都市圈要干什么，不是越大越好，不是把首位度做得越高越好，而是要推进同城化一体化，这是城市群和都市圈建设的关键。”范恒山指出。

而其中，基本公共服务的协同联动不仅是同城化一体化的关键标志，也是中小城市和广大人民群众参与同城化的动力所在。“中小城市参加大城市的城市群都市圈，不是为了让你用虹吸效应把资源要素都吸过去的，它的目的是希望能接受你的辐射，享受你的基本公共服务。”范恒山强调，一个城市圈都市圈建设得好不好，关键在于是不是给老百姓带来了实实在在的福利，而不是圈画得越大越好，城市包揽得越多越好。

打造区域增长极体系

未来，中国城市群、都市圈将呈现怎样的结构和层次？魏后凯指出，从发展眼光和国内外经验看，都市圈和城市群都是推进新型城镇化的主体形态，二者共同推动城镇化迈向更高水平。下一步的重点是建立一批以同城化和高质量发展为重点的高品质现代化都市圈，并构建一个以全面提升质量、推进一体化和增强可持续性为重点，涵盖世界级、国家级和区域级的三级现代化城市群体系。

他认为，中国的城市群可分为三个层次：第一层次是长三角、珠三角、京津冀三大世界级城市群，长江中游城市群远期也有潜力建设成为世界级城市群；第二层次是成渝双城经济圈等国家级城市群；第三层次是区域性城市群。

而中心城市可分为全球、国家、区域、地方四个等级。北京、上海、香港有条件建设成为全球中心城市。在国家中心城市层面，目前空间布局有待优化，有必要在未来将沈阳等城市纳入国家中心城市进行规划。都市圈、城市群和中心城市等将共同构成支撑中国经济高质量发展的区域增长极体系。

记者注意到，“十五五”规划建议提及促进区域联动发展时，明确提出了“培育发展若干区域性中心城市”的要求。相比之下，“十四五”规划建议未就发展中心城市作出明确要求，而“十三五”规划则提及要发展一批中心城市，强化区域服务功能。

而这也给地方政府在建设新型城镇化中的作为提出了更高的要求。李稻葵表示，长期以来，地方政府获取财政收入主要依赖于发展工业和上项目，税收往往随着工业项目和投资规模的扩大而增加。因此，不少县市领导更倾向于将精力和资源投入到工业园区、新城新区的建设，甚至把兴建机场、高铁站等作为政绩工程，因为这些项目短期内见效快、能带来亮眼的GDP和财政收入增长。相形之下，“人”本身的城镇化往往难以在短期内产生可观的经济指标，因而在现有考核体系下容易被忽视。因此，他建议未来应将国家关于城镇化的规划目标分解为可量化、可考核的KPI，将农业转移人口市民化、基本公共服务均等化等指标纳入干部政绩考核体系，地方政府才会有动力在户籍制度改革、公共服务供给等方面下功夫。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳