从互怼到共治，预制菜如何规范？

来源 | 蓟门决策Forum

作者 | 邓勇，北京中医药大学法律系教授

我将从产业发展、行政监管、公共政策三个视角作报告。我报告的主题是《在规范中促进预制菜产业的高质量发展》。

一、预制菜产业的发展动因与经济效益

首先，餐饮连锁化与外卖行业的快速发展共同推动预制菜行业走向成熟。我国作为人口大国，餐饮市场规模庞大，原材料成本持续处于高位，行业对降本增效的需求极为迫切。预制菜在标准化、工业化的生产加工模式下，能够显著提升出餐效率，减少后厨占用面积及所需人员数量，从而大幅降低运营成本。有研究报告显示，餐饮企业使用预制菜后，整体成本占比可下降约8%。

此外，互联网平台的迅速发展，也进一步促进了菜品的预制化进程。由于外卖配送具有严格的时间限制，其爆发式增长，对餐饮商家的出餐速度与供应能力提出了更高要求。另一方面，居民消费需求的提升也加速了预制菜的发展。昨天一个学生在我家里面吃饭，我在做饭菜我就问他。我说：“你家里面谁做饭菜？”他说：“谁也不做。”我说：“不会？”他说：“我爸妈很忙，他们到吃食堂，最关键的是他们不会做饭菜。”我说：“你们平时干嘛？”他说：“我们点外卖。”所以我才想到这只是一个家庭，但是像这样的家庭，特别是00后的家庭，现象可能会更加的普遍，特别是因为疫情的冲击，间接带动了餐饮外卖与居家烹饪需求，进而同步推升了预制菜的消费。

与此同时，城镇化的发展和“一人户”家庭规模的扩大。“懒人效应”和“宅家文化”逐渐现形，也使得一人食烹饪小白群体增多。对日常的膳食更简单更便捷的需求，也推动了产业的发展。调研数据显示，有77.89%的消费者将“方便省时”视为购买预制菜的首要原因，另有50.83%的消费者则看重其“可选种类丰富”。

第三方面，技术应用与创新有效助力预制菜品质升级。以中国农业大学、中国农科院为代表的高校及科研机构，在食品加工技术、保鲜工艺与营养保持等方面发挥了重要支撑作用，使预制菜在口感、色泽、质量与营养价值方面均实现提升，已接近餐厅现场制作水平。在生产加工中，除传统工艺外，还广泛采用真空慢蒸、慢煮、冷却排酸、冻干等先进食品加工技术，从而最大程度保留产品营养价值，确保食品安全、营养与卫生。

第四方面，投融资市场表现活跃，资本市场对该领域抱有较高预期。预制菜作为快消品类，具备高效、便捷、性价比高及利润空间较为可观等优势，因而吸引资本加速布局，推动行业进一步发展。例如，自2020年以来，预制菜赛道融资项目显著增多，根据相关统计，2018至2022年间共发生119起投融资事件，涉及59个项目，披露总金额达93.9亿元。红杉、高瓴等头部投资机构均已进入预制菜产业。

二、从“西贝事件”看预制菜产业的合规短板

“西贝事件”事件源于网红企业家罗永浩，在微博上分享其消费体验，指出西贝菜品实为预制菜，并评价其“价格偏高、口味一般”。该言论迅速引发网友关注与媒体广泛报道。西贝方面出于企业声誉考虑作出积极回应，然而一旦产生争议，便不可避免地引发各方持续讨论与观点交锋。

这个事件从法律角度，特别是公法视角来看，主要涉及以下几方面问题：第一，预制菜定义与范围界定模糊。第二，餐饮环节中预制菜的标注制度落实尚不到位。第三，消费者对预制菜的认知仍存在一定偏差。第四，行业监管机制亦不够完善。

（一）预制菜定义与范围界定模糊

根据2024年3月市场监管总局等六部门发布的《关于加强预制菜食品安全监管 促进产业高质量发展的通知》，预制菜是“以食用农产品等为原料，经工业化预加工，加热或熟制后方可食用的预包装菜肴，不得添加防腐剂”，且“中央厨房制作的菜肴，净菜类食品，以及速冻面米食品、方便食品等主食类食品不属于预制菜”。但从法律角度审视，其定义标准仍存在明显模糊之处。

一是对于中央厨房制作的半成品，如西贝所提及的“肉丝切成丝、肉丝焯过水或过了油，但烹饪、下料、炝锅等炒菜流程在门店完成”的产品，通知未明确其是否属于预制菜范畴。贾国龙认为此类半成品不属于预制菜，而罗永浩及众多消费者则认为只要经过中央厨房预加工，无论是否完全熟制，都应归为预制菜，双方的分歧源于标准界定的不清晰。

二是标准中“工业化预加工”的定义不明确，难以区分中央厨房的加工与其他供应商的工业化加工差异。同样的半成品，中央厨房制作的不算预制菜，其他供应商制作的却可能被认定为预制菜，界定差异导致企业在实际操作中缺乏明确指引，也让消费者难以准确判断。

要消除模糊空间带来的理解分歧，关键在于进一步厘清预制菜的概念和标准。

9月13日，国家卫健委主导的《预制菜食品安全国家标准》草案通过专家审查，即将向社会公开征求意见。9月21日，国务院食安办再次强调将通过该标准及明示制度保障消费者知情权与选择权。

从当下餐饮消费的突出矛盾看，相关国家标准有必要针对预制菜的原辅料、生产加工、添加剂使用、冷链储运、标签标识等环节，作出全链条、强制性的细化规定。同时将“预制”拆解成冷链温度、保质时长、添加剂种类、复热次数、门店再加工深度等分级指标，以更好厘清预制菜与半成品之类的界限。

总之，工业化的中央厨房模式不应被污名化，但也不该一味享受营销话术带来的“信息福利”。精细分级既是对行业创新的尊重，也是对消费者判断力的尊重。统一预制菜标准的最终目标，不是让企业过关，而是让消费者安心，让市场择优。要消除模糊空间带来的理解分歧。关键的一点在于，消费者关注的是预制菜的生产方式，这就是本次事件背后，大众认知差异与分歧的根源之一。

（二）餐饮环节预制菜标注制度落实不到位

虽然《通知》明确提出：“将在餐饮环节大力推广使用预制菜明示，保障消费者的知情权和选择权”，但从实际情况来看，主动标注预制菜的商家寥寥无几。“西贝事件”中，即便双方对是否使用预制菜存在巨大争议，消费者也无法从餐厅的标注中获取准确信息，这一现象反映出标注制度在落实过程中面临诸多问题：

一是缺乏强制性标注要求，通知仅提及“大力推广”，未明确不标注的处罚措施，企业标注意愿低。因为这里面你一标注的话，大家就有一点犯嘀咕了，认为预制菜是不是不新鲜，不营养等等，影响到企业的销售业绩。

二是标注内容和方式不统一，目前尚无明确规定餐饮企业应如何标注预制菜，是在菜单上注明、比如红烧肉（预制菜）。在门店显眼位置公示，比如本餐厅60%属于预热食品。还是在菜品上桌时告知，缺乏统一标准，导致消费者难以快速、清晰地获取相关信息。这就导致了侵犯知情权的问题。

（三）消费者对预制菜认知存在偏差

“西贝事件”背后，广大网友都会对预制菜贴一个主观标签，劣质、欺骗、过期，没有营养。这样一种非黑即白的认知，就反映出我们消费者对预制菜存在着明显的认知差异。

一是消费者对预制菜的优势了解不足。就像我们现在很多的保健食品一样，一旦说到保健食品，大家都觉得好像是坑蒙拐骗。但其实，一些好的保健食品，它是能够增加人体的微量元素的吸收，能够促进人的身体的健康。多数消费者只关注预制菜是否“现做”，忽视了预制菜在标准化、食品安全控制等方面的优势。中央厨房统一采购、加工和品控，能够大幅降低食品安全风险，更好地控制农药残留、微生物超标等问题，但这些优势并未被消费者广泛认知。我去过很多生产预制菜的企业。跟药厂一样，任何人进入要穿戴严密，生产工厂是封闭的，车间也很洁净。

二是消费者对预制菜的质量判断缺乏依据。由于缺乏明确的标准和信息透明，消费者难以判断预制菜的质量好坏，只能通过“是否现做”来简单评判，导致对预制菜产生负面印象，不利于预制菜行业的健康发展。

（四）预制菜行业监管机制不完善

一是监管覆盖不全面，对于中央厨房制作的半成品，由于其不属于通知界定的预制菜范围，监管力度相对较弱，缺乏对其加工、运输、储存等环节的严格监管，可能存在食品安全隐患。特别是在一些中部地区的预制菜企业，因为存在地方保护政策，所以就算是有一些负面的报道，一些地方的监管部门也会想办法把一些投诉举报给“和谐”掉。

二是监管手段相对单一，目前对预制菜的监管，主要依赖日常监督抽检和风险监测。对于餐饮企业是否如实标注预制菜、是否存在虚假宣传等行为，缺乏有效的监管手段和处罚措施，难以形成有效震慑。我带着我的学生也做过相应的一些检索，在国家市场监管局公布的行政处罚的网页上面，还真的没有多少因为没有标注是不是属于预制菜而被处罚的案例。

三是对消费者的侵权。从消费者权益保护的角度分析，在此过程中涉及多项消费者法定权利受到制约。比如自主选择权，我可以选择菜品是预制还是非预制；比如知情权，涵盖对菜品生产加工流程、是否含有添加剂或防腐剂等信息的真实了解；此外还包括获知权、依法求偿权与公平交易权。特别是公平交易权，我觉得我花100块钱，我应该是吃到一只现杀现宰的母鸡，但是你现在给我上的是一个已经生产了一两年的母鸡，直接热一下就端过来，我觉得这个钱就花的不值。

所以《中华人民共和国消费者权益保护法》第八条和第九条，就表明了我们消费者在消费的过程中，是有知情权和自主选择权的。餐厅如果使用预制菜，你就应当要向相互消费者来说明。如果没有说明，就可能会涉及到消费欺诈。

（五）对市场监管部门的启示

通过这样一个事例，我们认为它给我们相关的市场监管部门也带来了相应的启示。

第一，预制菜的定义和范围要更加的明确。中央厨房的模式与预制菜的界限要更加的清晰，减少因为概念模糊导致的争议和纠纷。因为这方面一些职业举报人，他们就抓住这些点，然后进行投诉举报，让监管部门也处于一种很被动的状态，就是因为定义和范围的不明确。

第二，对预制菜的标识要强制化。餐饮企业使用预制菜而不明示将面临法律风险。应当借鉴进口食品标签管理的成熟经验，例如我国市场监管部门对日韩等国进口零食强制要求加贴中文标签的规定，其核心目的在于保障消费者清楚知悉产品成分，包括是否含有反式脂肪酸、致敏添加剂等重要信息。基于同样原则，预制菜产业有必要建立强制标识制度。餐饮企业若使用预制菜而未作明确标示，应承担相应的行政法律责任。唯有通过制度约束，方能切实强化企业主动标识的意识与责任。

第三启示是要做到监管常态化。对预制菜的监管将从运动式、突击式检查转变为常态化、制度化监管，纳入食品安全日常监管体系。应当摒弃当前依赖“百日行动”等专项整顿，或被动响应网络舆情的运动式监管模式，推动监管方式向常态化、制度化转变，将预制菜全面纳入食品安全日常监管体系。

最后是监管应依法依规、科学合理。既要保护消费者权益，也要考虑产业的实际情况和发展需求。因为从监管科学的角度来讲，合规的背后对于企业而言是一个沉甸甸的成本。所以在这里面就要学会以发展经济学、成本效益分析法，来平衡这样一个监管和产业发展的关系。中国农业大学罗院士认为，菜品健康营养的关键不在于是否预制，而在于食材的本身以及制作的方式、环境和流程是否规范、卫生、合理。这样一个观点，他就讲到了普通老百姓的心坎里面，其实我不管你到底是不是属于预先制好的，你只要方法规范、环境卫生、流程合理而且还美味就可以了。

三、多措并举构建预制菜产业高质量发展的规范体系

最后，我们提出一些思考跟大家交流一下。从监管科学的角度，我们认为对预制菜行业或“西贝事件”所显露出的一些问题，可以通过多措并举的方式，对预制菜产业进行综合治理。这源于管理学中的协同治理理论。

一是从技术层面，要以标准化和技术升级来筑牢质量底线。一方面落实生产标准。要严格执行《加强预制菜食品安全监管》，要求企业建立 “原料验收 - 加严格执行《加强预制菜食品安全监管》，要求企业建立 “原料验收 - 加工制作 - 冷链运输 - 终端储存” 全流程质量控制体系，对预制菜的微生物指标、添加剂使用、保质期设定等作出明确规定；另一方面冷链物流要进行相应的升级，采用-35℃速冻技术和-18℃恒温运输，确保预制菜在运输过程中营养成分损失率低于5%。引入区块链技术，实现从食材采购到餐桌的全流程追溯，物流损耗率下降至3%以下。

二是监管层面：构建全链条监管体系。首先，国家层面的顶层设计。完善标准体系：加快制定《预制菜分类与术语》《预制菜标签通则》等国家标准，明确 “预制菜”的定义、分类，避免企业“打擦边球”。也大大的降低一线监管部门疲于应对职业投诉举报的行为；其次，一是地方实践与行业自律，地方如果产业发展比较强势，经济条件允许，可以地方标准先行。上海、广东、山东等地出台预制菜地方标准26项。如《上海市预制菜生产许可审查方案》等，这些标准就高于国标。二是支持预制菜企业成立行业协会：发布《预制菜行业合规经营公约》，约定“不虚假宣传”、“主动标注”、“质量承诺”等条款，对违规企业实行行业黑名单制度。发挥企业主导性的作用，强化软法资质，加强监管部门对监管企业的对话协商机制的建设。三是动态监管与风险防控，构建全链条溯源体系。我们可以学习借鉴中药领域的做法。中成药现在也在要求贯彻从农田到种子，从播种到施化肥，施农药，再到采收、加工、提取、成品、运输、仓储、医院，再到病人终端全链条可追溯的信息化建设。强化日常监管市场监管部门可采用 “双随机、一公开” 检查模式，重点核查企业标签标注、原料合规性、冷链温度。

三是司法层面：强化法律保障与权益救济。最高人民法院可选取 “预制菜欺诈赔偿”、“预制菜质量侵权” 等典型案例，明确司法裁判标准。例如，明确“未标注预制菜”构成知情权侵权的情形，以及“预制菜变质导致人身损害”的赔偿范围，为各级法院提供裁判指引。检察机关可针对“行业性隐瞒标注”、“普遍性质量问题”提起消费者权益保护公益诉讼，要求企业整改并公开道歉，形成司法震慑。

四是消费者权益保护层面：建立透明化信任机制。从我们消费者当事人这个角度而言，要建立透明化的信任机制，我们不能够说预制菜谈虎色变，一棒子打死，主动给他贴标签，还是应该理性、客观、中立、科学的来面对这样一个势不可挡的产业。首先要求电商平台、线下餐厅在预制菜商品页或菜单上，以 “加粗字体”、“特殊图标” 等方式显著标注，不得隐藏在“备注说明”中；比如香烟会很明确的标注“吸烟有害健康”；比如槟榔，以前被卫生组织认定为是属于导致口腔癌的这样一些重要来源，都有相应的标注和科普的宣传。因此也应该鼓励企业公开预制菜的 “营养成分表”、“加热建议”，帮助消费者理性选择。

有国际组织曾经委托政法大学，由专家带领学术团队，就食品中添加反式脂肪酸的必要性、可行性、合法性及合理性开展专项研究。我们多次参与相关论证，因为不当摄入反式脂肪酸是导致心脑血管疾病的重要风险因素之一。因此，对油炸食品，特别是高糖高盐的一些食品，我们去看一下的标签，看里面是否含有反式脂肪酸，以及它的含量如何，以便做出更为明智的健康选择。此外，还应建立维权渠道与社会监督。建立便捷的投诉机制。如12315 平台开通预制菜专项投诉通道，对投诉的问题，市场监管部门开展专项整治。

以某连锁餐饮品牌为例，该企业主动建立了透明的加工等级公示制度。其通过色标系统清晰标识菜品加工方式。绿色代表餐厅现场制作，黄色代表由中央厨房或外部供应商提供的半成品，红色则属于典型预制菜，即由中央厨房预加工后仅需复热即可出品。每种类型均配有对应菜品图片，使消费者能够直观理解、快速辨识，有效保障知情权，缓解选择焦虑。

五是AI赋能：新技术驱动产业发展。一个方面，可以考虑全产业链的智能化的升级，运用AI促进供应链优化、生产过程智能化。如利用AI算法预测市场需求，动态调整原料采购与生产计划。利用AI视觉检测技术，对预制菜生产过程中的 “原料异物”、“包装密封性”进行实时监测。这方面我们可以像医保监管系统学习，它的智能化非常的强大。另一方面就是产业规划科学化，通过AI大数据分析消费需求、原料供应、物流成本等数据，为预制菜产业布局提供参考。例如AI可分析各地农业资源、物流网络及消费偏好，辅助政府制定产业规划。让AI通过数据洞察引导产业精准发展，避免盲目扩张导致的产能过剩。

比如通过AI大数据大数据来分析各地农业资源物流网络和消费的偏好。我们医学中就涉及到一个概念，叫做统方。什么叫统方？就是统计医院它的药品耗材、试剂它的使用量。统计出来以后，对医保控费、成本效益分析大有裨益。从而辅助政府来制定相应的产业规划。

四、总结

此次关于预制菜的公共讨论，对餐饮行业而言，这是祛魅的过程；对消费者而言，这是权利的体验；对监管部门而言，这是将公共讨论转化为制度红利的契机。从“互怼”到“共治”，我国食品安全的现代化需要更多这样的插曲，让市场更成熟，让监管更有力，也让公众更清醒。

预制菜产业的高质量发展，绝非放任生长或简单禁止的二选一，而是规范中发展、发展中规范的动态平衡。唯有以法律为底线、以标准为保障、以消费者为中心，才能让预制菜行业向更加透明、更加诚信、更可持续的方向发展，最终实现消费者权益、企业利益和社会公益的多方共赢。

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责任编辑 | 王睿

审核人员 | 张文硕

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