专业文章丨政府招商引资企业的法律风险分析及防范建议

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（本文转载自北京市京师郑州律师事务所）

【引言】

政府招商引资是推动区域经济发展的重要引擎，对于被引入的企业而言，这既是获取政策红利、抢占市场先机的重大机遇，也伴随着一系列复杂的法律风险。这些风险源于政策环境的变化以及法律关系的多元性。本文旨在从法律风险的视角，系统性地剖析企业在政府招商引资项目中，从意向洽谈到项目运营全流程中所面临的法律风险，并据此提出具有可操作性的防范建议，从而为企业的投资决策和风险管理提供指引。

一、背景分析

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政府招商引资活动通常以优越的土地价格、税收减免、财政补贴、特许经营许可等条件作为吸引，对于企业扩大再生产、优化产业布局极具诱惑力。然而，企业与政府的合作，本质上是一种不平等的特殊商事活动。政府兼具交易伙伴与规则制定者和监管者的双重身份，这使得相关的法律风险远高于普通的商业投资。风险不仅来源于商业本身，更源于行政权力的行使、公共政策的变迁以及法律规范的适用。因此，审慎的风险识别与周密的防范体系建设，是企业成功落地并实现可持续发展的前提。

二、企业面临的主要法律风险剖析

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（一）政府方的履约风险

首先，政府在招商初期为吸引企业，常会做出一些口头或框架性承诺，如提供最优惠的地价、全力支持项目审批等。这些承诺如未转化为协议中明确、具体、可执行的条款，则在很确定政府的履约义务。例如，在（2018）川民申5429号案中，四川省高院认为：法律已授权国务院制定税收的相关政策，因此，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）应具有普遍约束力，且应优先适用。故涉及到本案双方就‘负责承担市政设施建设和房地产开发中的相关税费，按照先征后返的原则，除上缴中央部分的税外，地方留存部分税由甲方上报政府予以全额返还乙方’的约定，并未违反法律、行政法规的强制性规定，且系当事人之间真实意思表示，应认定为有效。因此，在协议中明确优惠的具体内容、执行方式，一般认为地方政府与企业订立的招商协议或合作共建合同中约定的财税优惠政策条款有效。

其次，若地方政府为吸引投资，承诺了其无权审批的事项，如超越权限的土地使用性质变更、违反环保法规的准入许可等，该等承诺自始无效。企业基于无效承诺进行的投资，将无法获得法律保护，损失自行承担。

（二）项目用地相关的法律风险

土地是大多实体项目的关键，其法律风险主要在以下方面：

第一，土地性质与规划不符的风险。企业意向地块的规划用途必须与项目性质严格匹配，若政府在招商时承诺后期调整规划，但最终调整未能通过法定程序批准，企业将面临无法立项、环评通不过、甚至已建项目被认定为违章建筑的风险。

第二，土地获取程序的合法性风险。工业用地使用权必须通过“招拍挂”等公开竞价方式出让，若政府与企业约定定向协议出让，该协议因违反法律强制性规定而无效，企业可能面临已签署的土地出让合同被撤销、已缴纳的土地出让金被追回的风险。

第三，土地的净地交付与拆迁风险。政府承诺的净地交付若未能按时完成，如地上存在未解决的拆迁补偿纠纷，将直接导致企业无法进场施工、工期延误。同时，拆迁引发的社会矛盾也可能转嫁为企业需要面对的维稳压力。

（三）优惠政策与财政补贴的法律风险

第一，政策的合法合规性风险。地方政府制定的税收减免、财政返还等政策，不得与国家法律、行政法规相抵触。例如，擅自减免国家法定税种属于违法行为，合同条款无效。

第二，补贴条件的成就与兑现风险。财政补贴通常与投资强度、产值、税收贡献、就业岗位等指标挂钩。若协议中对这些指标的定义、考核时点、证明文件等约定不明，双方极易产生争议，政府可能以企业未完全达标为由，拒绝或克扣补贴。

第三，补贴方式的财务与税务风险。不同的补贴方式（如资本金注入、财政贴息、无偿补助）在财务会计处理和税务认定上存在差异。若处理不当，企业可能面临被认定为需缴纳企业所得税的风险，导致名义上获得补贴，实质上增加税负。

（四）项目审批与监管合规风险

第一，审批流程的复杂性与不确定性风险。项目落地需经过立项、规划、环评、能评、安评、施工许可等一系列行政审批。尽管政府承诺绿色通道，但每一项审批都具有法定标准，任何一环的失败都可能导致项目整体停滞，尤其是环评阶段，公众参与度越来越高、社会敏感性极强，风险很大。

第二，全过程监管风险。项目建成投产后，将长期处于环保、安全生产、劳动保障、市场监管等多个部门的持续监管之下。地方政府在招商期的宽松承诺，绝不能成为企业日后违反强制性监管规定的免责理由，一旦发生安全事故或环境污染事件，企业将承担法律责任。

（五）合作协议本身的法律风险

首先，招商引资协议属于行政协议还是民事合同，在司法实践中曾存在争议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已将其明确为行政协议，这意味着在争议解决、法律适用等方面具有特殊性。在陈佐义诉湖南省株洲市渌口区人民政府单方撤销房屋征收补偿协议决定案（最高人民法院2021年5月11日公布行政协议典型案例之六）中，法院认为：在已有生效刑事裁定认定相关行政机关工作人员收受贿赂，擅自决定为被征收人提高补偿标准、通过订立征收补偿协议超额支付补偿款、导致公共财产损失后，人民法院应当依法认定征收补偿协议的相关内容违法而不具有法律效力。但株洲县政府先委托渌口镇政府订立征收补偿协议，后又以订立协议主体不适格为由主张协议无效，有违诚信原则，依法不予支持。因此，行政协议具有行政性与协议性特征，人民法院在审理行政协议案件时，应当同时兼顾两种属性，正确理解和妥善处理政府依法行政与诚信守约之间的关系。司法实践中，确有可能出现行政机关若严格按照行政协议约定履行义务，则违反相关法律规定的情形，即形式上可能出现依法行政与诚信守约之间相互冲突的情形。政府如出于公共利益需要，可能行使行政优益权，单方变更或解除协议，尽管需要支付补偿，但仍会给企业带来巨大困扰。

其次，协议若缺乏清晰的违约条款、详细的交付标准、明确的争议解决机制，一旦发生纠纷，企业维权将缺乏有力的合同依据，陷入久拖不决的讼累。

三、法律风险的防范建议与合规体系建设

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面对上述风险，企业必须从被动应对转为主动管理，构建全流程、系统性的风险防范体系。

（一）投资决策阶段

在此阶段，企业应对所投资项目进行充分的尽职调查。比如，核实做出承诺的政府机关是否具有相应的法定职权。在项目本身的可行性方面，调取目标地块的土地利用总体规划、城乡规划，确认其用途与项目匹配，核实地块是否为净地，拆迁进度如何。

（二）协议谈判与签订阶段

协议是保障企业权益最核心的法律武器，谈判阶段企业应力求细致入微。首先，协议开头应明确签约各方，并争取由同级人民政府作为见证方或共同签约方盖章，增强协议的权威性。在鉴于条款中，清晰陈述政府方承诺的各项优惠条件。其次，对于土地条款，应明确土地位置、面积、用途、规划指标、出让方式、挂牌起始价、交付标准、交付期限，约定若企业未能按起始价竞得土地的责任（如政府返还前期投入）。最后，建议将优惠政策条款具体化，将税收减免、财政补贴的金额、计算方式、支付时间、支付流程全部量化。

（三）项目运营中阶段

在此阶段，第一应建立规范的档案管理体系。保存所有往来函件、会议纪要、审批文件，特别是能证明政府承诺和履约过程的证据。第二要保持与政府的良性沟通，定期向政府汇报项目进展，积极履行协议中约定的创造就业、税收贡献等义务，将自身发展与地方利益绑定，形成共赢局面。同时，与各级政府部门建立常态化沟通渠道，及时了解政策动态。

四、结语

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政府招商引资对企业而言是一场高收益与高风险并存的博弈。成功的投资，不仅取决于企业对市场的敏锐判断，更取决于其对潜在法律风险的洞察与驾驭能力。企业必须摒弃短视思维，以法律为准绳，以合同为依托，通过专业的尽职调查、严谨的协议设计、动态的合规管理和理性的争议解决，构建起一道坚实的法律风险防火墙。

作者简介

姚凤阁 律师

北京市京师（郑州）律师事务所

党委政府法律顾问事务部

法律硕士

执业领域：企业合规治理、民商事诉讼及仲裁事务。