回望基本公共卫生服务来时路

近日，基本公共卫生服务15年主题大会在京召开。2009年，覆盖全民的国家基本公共卫生服务项目启动。该项目不仅深刻改变了我国基层卫生健康工作的面貌，更成为保障亿万群众健康的重要基石。自今日起，健康报推出“基本公共卫生服务15年”系列访谈录，从不同视角回望基本公共卫生服务项目的发展、成效、经验，共绘高质量发展的新蓝图。

对于国家基本公共卫生服务项目的起源、实施与发展过程，中国妇幼保健协会会长杨青有着深刻的见解。他曾长期在原卫生部基层卫生与妇幼保健司、妇幼保健与社区卫生司、农村卫生管理司等任职，深度参与了基本公共卫生服务制度的设计，并亲历项目从酝酿到落地再到优化的关键历程。日前，杨青接受《健康报》记者专访，梳理基本公共卫生服务项目15年来的发展脉络。

健康报：我国启动国家基本公共卫生服务项目的背景是什么？

杨青：当时，我国城乡和区域医疗卫生事业普遍存在发展不平衡、资源配置不合理的问题，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱，群众对改善医疗卫生服务也有更高的要求。

2009年3月，基本公共卫生服务逐步均等化被列为5项医药卫生体制改革工作之一。借鉴国际有益经验，结合实际国情，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，我国坚持以基层为重点，预防为主，拟定了基本公共卫生服务项目。同年7月，卫生部、财政部、国家人口计生委联合印发《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，在全国范围内实施基本公共卫生服务项目。

健康报：在确定服务人群、服务内容时，主要以什么作为依据？

杨青：当时，围绕“老百姓要直接受益、基层普遍能提供、财力可承受”的基本原则，对2003—2008年全国卫生服务调查数据、中国居民健康素养调查结果，以及浙江省、四川省等6个省份试点“社区公共卫生服务包”的实践经验，我们进行了总结分析，认为高血压、糖尿病等慢性病管理，以及孕产妇、儿童健康管理为最迫切的需求领域，健康教育可以有效提升全国居民健康素养水平，基本公共卫生服务可以围绕居民健康档案来开展。当然，这个论证的过程是不容易的。记得在2008年的专家论证会上，有观点主张将乙肝等传染病防控作为核心服务，另有观点则强调高血压、糖尿病的管理。最终，这两类服务都被纳入了首批9项服务内容。

健康报：项目实施需要财政等多部门的支持。在政策制定初期，与其他部门协调的难点是什么？

杨青：面对首次覆盖全国的基本公共卫生服务，经费如何分配、项目如何管理等细节都经过了多轮的沟通协商。最后相关部门达成了4个共识：一是卫生部门和财政部门要共同制订基本公共卫生服务项目补助资金管理办法，确保各地在工作开展中有章可循；二是卫生部门要针对国家基本公共卫生服务、居民健康档案管理等出台规范性文件，并会同财政部门部署重点工作，明确资金用途；三是将基本公共卫生服务项目纳入医改重点工作监测，实时掌握项目进展动态；四是由卫生部门和财政部门共同对基本公共卫生服务项目实施情况开展绩效评价。

健康报：在您具体负责这项工作期间，有哪些重要的服务内容或政策标准调整、完善？

杨青：启动实施国家基本公共卫生服务项目后，国家也在积极推动中医药振兴发展。随着居民生活质量的提升、慢性病发病率的上升，居民对中医“治未病”的需求显著增加。同时，我们在部分地区试点时发现，中医药在儿童、老年人健康管理、慢性病干预中效果显著，但缺乏统一规范。2013年，我国将中医药健康管理服务正式纳入国家基本公共卫生服务项目。

2014年，世界卫生大会审议通过结核病控制框架，旨在终结全球结核病流行。为了响应世界卫生组织“终止结核病”战略，降低我国结核病发病率，2015年，我国将结核病患者健康管理服务纳入国家基本公共卫生服务项目。这一年，基层12项基本公共卫生服务的架构搭建完成。

健康报：回顾15年历程，您认为基本公共卫生服务项目是否达到了预期目标？

杨青：基本公共卫生服务均等化是2009年在医改回归公益性大背景下提出来的，它是深化医改的五项重点改革任务之一。通过项目制形式由国家免费向城乡居民提供基本公共卫生服务，从根本上扭转了城乡基本公共卫生服务长期薄弱的局面，提高了全民健康素养水平。

实施15年来，项目取得了非常明显的成效。比如，孕产妇、儿童健康管理服务和预防接种等传统项目得到了巩固和强化，为降低孕产妇、新生儿、5岁以下儿童死亡率作出重要贡献。预防接种可预防麻疹、乙肝等多种传染病，也有效减少了适龄儿童因病致残的风险。针对高血压、糖尿病患者开展定期健康随访，使患者的血压、血糖控制率得以明显提升。国家基本公共卫生服务均等化程度逐步提升，重大疾病和主要健康危险因素得到有效控制，基本达到了当年的预期目标。

健康报：从政策设计、推进、迭代的过程来看，这项工作对当前我国推进健康中国建设、优化基层卫生治理有哪些重要意义？

杨青：基本公共卫生服务工作主要体现了三大特点。

一是坚持以人为本。它是由政府主导提供、以实现人人享有基本卫生保健服务为目标、保障全体公民基本健康需要的一项重大改革举措，其根本出发点是围绕城乡居民面临的主要健康问题，不断提高人民群众获得基本公共卫生服务的均衡性和可及性。强调的是“投资于人”，侧重于为群众提供可感可及的健康服务。

二是突出预防为主。预防是最经济最有效的健康策略。基本公共卫生服务旨在通过提供一系列具有较高成本效益、群众感受度好的预防性健康服务，促进全社会健康水平提高。比如，健康教育、预防接种、老年人健康管理等各个项目充分体现了预防为主的思想。

三是深化守正创新。我们始终坚持以群众的感受为导向，不断优化服务内容、服务机制、服务标准。人均财政补助标准从2009年的15元提高到2025年的99元，服务的项目和重点跟随居民主要健康问题的变化进行调整，服务形式深度融合乡村居民日常生活，很好地体现了时代性。

以上方面，是我国推进健康中国建设、优化基层卫生治理始终坚持的发展思路和方向，在其他卫生健康政策中也得到了广泛体现。

健康报：如果以现在的眼光回看15年前的项目设计，您会有怎样的评价？这些思考对未来公共卫生政策的制定有何启示？

杨青：15年的实践证明，当时的设计具有一定的前瞻性，符合中国国情，符合时代发展规律，也符合基本公共卫生服务均等化的需求，总体上取得了非常好的服务效果。

一是注重全人群的服务覆盖。基本公共卫生服务项目以“面向全体居民免费提供服务”为原则，同时明确儿童、孕产妇、老年人、慢性病患者为重点人群，既体现公平、均等，又突出效率。这一设计在15年后仍被证明是应对老龄化、慢性病高发等挑战的核心策略。

二是坚持预防为主的服务导向。基本公共卫生服务项目将健康教育、预防接种、慢性病管理等纳入基础服务，提前布局从“以治病为中心”向“以健康为中心”的转型，与《“健康中国2030”规划纲要》高度契合。

三是有效守住健康风险的底线。基本公共卫生服务项目纳入结核病患者等人群防治指导、传染病及突发公共卫生事件报告和处置等，有效防止传染性疾病的广泛传播，筑牢了传染病防控的第一道防线。

四是打造以基层为主导的落地模式。基本公共卫生服务项目依托网络健全的社区卫生服务机构和乡镇卫生院、村卫生室实施，确保辖区居民能够公平、可及、就近就便获得服务。同时，强化了基层网底功能，为后续分级诊疗、家庭医生签约服务的实施奠定了基础。

五是坚持尽力而为、量力而行。基本公共卫生服务项目实施15年，资金由财政投入，就要确保财政可负担，不能不切实际盲目扩大服务范围和内容，要符合中国国情。同时，不断打磨服务内容、服务模式，切实把现有的服务做实、做细、做优。

未来，在慢性病防控、老龄化应对、儿童健康管理等方面要进一步强化，加强面向全人群的健康教育，医防融合的服务也需要进一步深化。建议在今后的工作中，更加坚持“投资于人”的理念，通过动态调整等方式对项目内容进行持续优化，强调老百姓直接受益。此外，在绩效评价中要将重点从“服务过程”转变为“服务效果”，提升服务效率，让广大群众对基本公共卫生服务更加可感可及。

文：健康报记者高艳坤 肖薇 杨真宇 实习记者 肖琰

编辑：杨真宇

校对：马杨

审核：李诗尧 徐秉楠