DRC智库建言丨最低工资标准确定和调整的国际经验及启示

■许召元 朱曼

最低工资制度是保障劳动者基本权益的重要制度安排，也是调节收入分配、扩大内需的重要政策工具。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《提振消费专项行动方案》明确提出“健全最低工资标准调整机制，科学合理提高最低工资标准”，将其作为“城乡居民增收促进行动”的重要内容。当前，我国最低工资标准增长放缓，存在较大调整空间，可以通过完善最低工资标准的确定及调整机制，更好地发挥最低工资制度在保障民生、促进消费方面的重要作用。

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合理调整最低工资水平具有提高居民收入和扩大内需的重要作用

最低工资制度最早于1894年由新西兰建立，随后澳大利亚、英国等相继效仿，目前已被全球超过90%的国家采用，成为各国保障工人基本生活水平，让全体劳动者分享经济发展成果的重要制度。

很多研究发现，提高最低工资对增加中低收入群体收入和扩大内需具有直接推动作用。马双等（2012）的研究表明，最低工资上涨不仅直接提高了原本低于最低工资标准的低收入员工的工资，还通过“溢出效应”带动了略高于最低工资的劳动者收入增长。杨汝岱和朱诗娥（2007）的研究发现，中低收入群体的边际消费倾向较高，呈现倒“U”型分布，这意味着对于这部分群体而言，收入每增加一单位，其中用于消费的比例高于其他收入群体。

适度调整最低工资不影响企业之间的公平竞争，也基本不影响企业效益水平。最低工资是强制性制度，最低工资标准提高后，各行业各企业都会受到影响，成本可能都会增加（工资偏高的行业和企业可能不受影响），从实践看，这种普遍性的成本增加将主要通过提高价格的方式向市场传导，而不会用企业利润予以承担。从2019—2022年我国20个制造业行业的单位产品生产成本和价格加成率的变化来看，很多行业尽管生产成本变动幅度较大，但价格加成率基本不变。也就是说，普遍性的生产成本上升会导致价格相应提高，一定幅度内普遍性的成本变化并不会显著影响企业效益。

提高最低工资对就业既有抑制效应也有扩大效应，从当前我国宏观经济形势看，在一定幅度内提高最低工资对就业的扩大效应大于抑制效应。当前我国经济面临的最主要问题是生产能力强而需求不足，而需求中投资和外需增长的潜力有限，扩大内需的关键是居民消费，而促进居民消费的重要前提是提高收入。如果只看到企业经营困难而一味压低工资，只会使供需矛盾更加突出，企业内卷更加严重，对就业也有不利影响。反之，通过提高最低工资，带动劳动收入较快增长，才能扩大国内需求，并形成新的增长点和扩大就业。

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最低工资水平及其调整机制的国际经验

最低工资标准应设在什么水平是各国建立该制度面临的首要问题，多数国家都把最低工资占平均工资比重作为重要的参考标准之一。比如我国在1993年首次发布的《企业最低工资规定》和2004年修订的《最低工资规定》中，给出了各地确定最低工资标准的三种参考方法：一是直接根据城镇贫困户的人均生活费用确定；二是根据最低食物支出费用除以恩格尔系数确定；三是在平均工资的40%—60%之间确定。但在政策研究和实践中，最低工资占平均工资的比重是各方最为关注的指标，比如国际劳工组织研究即非常关注这一指标，在2009年该组织的全球工资报告中指出自2000年至2007年全球范围内最低工资占平均工资比例从37%提高到39%。

从各国实践看，最低工资占平均工资的比重波动范围较大，而且变化趋势也有差异。近20年来，有些国家这一比重值保持基本稳定，如巴西、智利、英国，有些国家比重有所上升或者先降后升，如日本、墨西哥，还有的国家呈下降趋势，如印度、美国。

2022年，超过80%的国家最低工资占平均工资的比重在30%以上。在我国1993年首次发布的《企业最低工资规定》和2004年修订的《最低工资规定》中，均指出“国际上一般月最低工资标准相当于月平均工资的40%—60%”，但近年来不少国家的比值低于40%。2022年，在全球49个较大国家中，有40个国家最低工资占平均工资比重超过30%，占比为81.6%，低于30%的有9个国家（含中国），占比为18.4%。

在最低工资调整的原则方面，国际劳工组织和一些国家将最低工资与劳动生产率增长挂钩。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会和国际劳工组织建议，最低工资增长应与非农部门的劳动生产率增长保持一致，既保障工人收入增长，又能维持经济的国际竞争力。多国在调整最低工资或工资标准时将劳动生产率作为核心参考指标，如新加坡的全国薪资理事会（NWC）在2024/2025年指导方针中强调工资增长应与生产力增长和经济状况相一致，同时特别关注提升低薪工人的福祉。

各国最低工资调整机制主要有三种类型。一是政府主导型，如法国由政府根据经济和社会发展状况直接确定最低工资标准，最低工资每年至少调整一次，并自动与消费物价指数挂钩，当CPI上涨超过2%时，最低工资将自动上调相应比例。二是三方协商型，如英国、德国等，由政府、雇主组织和工会代表共同参与决策过程。英国设立了低薪委员会，由雇主代表、工会代表和独立专家组成，每年提交调整建议。三是自动指数化调整型，如比利时、荷兰等，将最低工资与通胀指数或经济指标挂钩，实现自动调整。比利时的最低工资与物价指数和社会福利水平挂钩，当物价指数上涨超过设定阈值时，最低工资自动上调。

目前我国最低工资占平均工资比重属于各国偏低水平，且产业国际竞争力较强，具有较大的最低工资调整空间。

自1995年正式实施以来，我国最低工资标准一直是分地区、分档次确定，各省（区、市）根据经济发展水平的差异，在行政区域内按不同档次确定最低工资（一般为3—4档），通常第一档适用于城市核心区域，较低档次适用于本地的经济欠发达地区。因此，很多省份并没有全省的最低工资水平，全国层面也没有官方的最低工资水平。本报告为进行比较，对各省份按不同档次简单平均计算得出各省份的最低工资水平，然后再用各省份常住人口加权平均计算全国平均最低工资。经计算，我国全国平均最低工资从1995年的182元/月增长到2025年的2029元/月，30年间增长了10倍以上（名义值），年均增长率达到8.4%。其中2009—2017年增长最快，年均增速达到10.3%，最低工资不断提高有力地保障了低收入群体收入持续增长。

我国最低工资占平均工资比重显著下降，目前在相似发展水平的国家中也处于偏低水平。1995年，我国最低工资（各省按人口平均）为182元/月，当年的城镇单位就业人员平均工资为446元/月，最低工资占平均工资比重为40.9%，此后这一比值持续下滑，2009年降至22.9%的低值，此后2010年至2016年间回升至26.7%，但此后下降较快，到2019年降至21.6%的最低水平。2020年，我国对城镇就业人员平均工资的计算方法进行了调整，以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，按照新的城镇单位就业人员平均工资计算方法，2020—2023年我国最低工资占平均工资比重从26.7%降至25.1%，如以30%作为目标值，偏低约5个百分点。在与我国人均GDP水平相当的国家中，大部分国家的这一比重都高于我国，例如2022年，墨西哥这一比重为60%，巴西为44.8%，马来西亚为40.9%，阿根廷为34.3%。

2023年，我国各地最低工资占平均工资的比重基本上在30%以下。2023年，我国最低工资标准最高地区是3个直辖市和东部省份，其中上海2690元/月最高，其次是北京的2320元/月，东北三省较低，其中黑龙江省1640元/月为全国最低水平，最高值是最低值的1.64倍。从最低工资占平均工资比重看，河北省最高，为30.6%，西藏自治区最低为16.0%，平均值为24.4%。

从产业国际竞争力看，我国具有较大的调整最低工资的空间。调整最低工资必然会进一步提高劳动力成本，而劳动力成本是影响产业国际竞争力的重要因素。衡量国际竞争力的指标很多，但贸易顺差（逆差）是最重要、最直观的指标之一。2014年，我国货物贸易顺差3831亿美元，2024年提高到9914亿美元。顺差持续提高主要是因为我国工业品的技术进步和效率提升较快，同时也说明我国工业部门具备了较大的提高劳动力成本的能力。

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我国最低工资标准调整机制

存在的问题及政策建议

我国现行最低工资制度发挥了保障劳动者基本权益的作用，但在标准确定和调整机制方面还存在一定不足，主要体现在两个方面。

一是缺乏一致和有约束力的确定最低工资标准方法。我国1993年发布的《企业最低工资规定》和2004年修订的《最低工资规定》中，对各地如何确定最低工资标准提出了比重法、恩格尔系数法和“国际上一般月最低工资标准相当于月平均工资的40%—60%”的三种方法，这三种方法不仅不同方法本身得出的结果可能相差较大，即使同一种方法也有很大的调整空间，比如“月平均工资的40%—60%”上下限相差就很大。此外，这三种方法本身只是推荐方法，对各地测算最低工资水平没有约束力。

二是由各地自主确定最低工资标准本身存在一定的激励冲突。我国各地发展水平差异大，《最低工资规定》也明确各地根据本地情况自行制定最低工资标准，在实践中，各地低保（最低生活保障标准）水平与最低工资水平有一定的对应关系，提高最低工资水平会相应提高低保标准，带来财政上低保等支出增加，因此，在经济下行地方财政压力较大时，提高最低工资水平与地方财政支出就形成了冲突，从减轻财政压力角度看，地方往往不愿意提高最低工资水平。此外，我国各地区之间在经济发展上存在较激烈的互相竞争，有些地方把低工资作为本地招商引资的优势之一，或者不愿意让较高的工资成为本地的竞争劣势，这也导致各地方提升最低工资的意愿不足。

基于上述问题，参考国际经验健全最低工资标准调整机制，可重点做好以下几个方面的工作。

一是明确以最低工资占平均工资比重作为确定最低工资标准的方法。目前我国《最低工资规定》给出测算最低工资标准的三种方法，第一种根据城镇贫困户的人均生活费用和第二种根据最低食物支出费用除以恩格尔系数的方法，比较适合在当时我国整体发展水平较低的情况下，用最低工资保障人民群众最基本生活消费水平的政策目标，但在当前我国整体经济发展水平较当时有了巨大提高，整体经济发展已经接近世界银行确定的高收入标准的情况下，已经不太适用。建议在今后确定最低工资标准时，明确以占当地工资水平的比重这一指标作为统一的计算方法。

二是由人力资源和社会保障部确定全国统一的最低工资占平均工资比重的下限，避免各地确定最低工资标准时的竞争和观望问题，并在2—3年内将这一比重逐步提高到30%左右，后续可瞄准全球平均比重进一步调整。落实《提振消费专项行动方案》提出要“健全最低工资标准调整机制，科学合理提高最低工资标准”并发挥扩大内需带动作用，短期内需要较大幅度提高最低工资标准。2023年，全国平均工资约7545元/月，平均最低工资标准为1893元/月，如果每年在原有基础上增加125元/月（未考虑平均工资增长和价格因素），可以在3年内提高到30%的比重。在调整的过程中，要密切关注重点企业，特别是受美加征关税影响大的企业的情况，把握好调整最低工资的节奏，并做好加强财政支持防止恶化就业的预案。

三是区分最低工资标准与最低生活保障标准的不同作用和不同确定方法。最低生活保障是维持城乡居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用等需求，是最基础的生活保障需要，在发展水平较低时，最低工资标准在相当大的程度上也是保障基本生活需要，两者联系较为紧密，但随着经济不断发展，最低工资标准在“保障基本生活需要”方面这一功能相对弱化，而在规范收入分配（收入托底），并支撑劳动报酬合理增长方面的作用更加突出。将这两个标准的政策目标进行区分，并明确低保标准不与最低工资直接挂钩，可以减轻最低工资标准调整对地方财政的压力。

（作者单位：许召元，国务院发展研究中心产业经济研究部；朱曼，中央财经大学）

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