法律沙龙｜专家热议《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》

武丹/制图

检察民事公益诉讼规定的亮点与完善——简析检察公益诉讼法草案

作者|王太高

责编|薛应军

本篇正文共3567个字，预计阅读需11分钟▼

近日，中国人大网公布《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年11月26日。

《草案》在总结我国10年来公益诉讼实践经验的基础上，将“必要审慎”确立为检察机关办理公益诉讼的基本原则，不仅明确了检察机关“不得干预和替代行政机关依法履行职责”底线，也为厘清检察行政公益诉讼和民事公益诉讼的顺位奠定了基础，将为公益司法保护的“中国方案”提供更加坚实的支撑和保障。

主要亮点

从规定看，《草案》明确了检察民事公益诉讼在公益保护方面的补充性，至少体现在以下三个方面：

第一，明确行政机关履职、检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼在公益保护方面前后递进的逻辑关系。在我国，行政机关肩负国家利益和社会公共利益的监督管理职责，是维护公共利益的第一责任人。而在民事公益诉讼案件中，公共利益受损往往与行政机关履职不力、监管失位不无关系，而后者恰恰是检察机关启动行政公益诉讼程序的依据。换句话说，检察机关对于这类案件享有是否起诉、启动何种公益诉讼的选择权，若对这种选择权不作必要的限制，可能会造成实践不统一，甚至混乱的局面。对此，《草案》第十四条规定，检察机关初步证明自然人、法人或者非法人组织可能存在违法行为的，应当立案；同时强调，若“侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的”，检察机关不以民事公益诉讼立案。该规定的逻辑在于当公共利益损害源于行政机关监管不力时，检察机关要优先通过督促行政机关依法履职的方式实现公益保护目标。若行政机关采取整改措施推动公益保护，案件将被终结；若公益仍然没有得到保护，可以依法启动行政公益诉讼而不是民事公益诉讼来推动公益保护。即使在民事公益诉讼立案后，检察机关仍然要遵循审慎原则作出是否向人民法院提起诉讼的决定。对此，《草案》第二十六条第二款规定，“人民检察院决定提起民事公益诉讼前，应当告知负有监管职责的行政机关。”这种诉前告知监管机关的规定，隐含着希望通过行政监管高效实现公益保护，而不是径直启动公益诉讼。《草案》这些创新性规定充分体现了对行政机关专业性监管优势的尊重，最大限度地避免不必要的公益诉讼，有助于推动形成检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼各有侧重、优势互补的差序格局。

第二，确立法律规定的机关和组织优先于检察机关提起民事公益诉讼的顺位。就民事公益诉讼而言，对于“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，我国实际上确立了法定机关和组织、检察机关均可以提起民事公益诉讼的“双轨制”。这意味着不同主体诉权行使的先后顺序成了实践中的一个重要问题。由于检察民事公益诉讼与其他民事公益诉讼在管辖方面并不完全相同，这一问题的解决是节约司法资源、避免裁判冲突的关键。对此，《草案》第二十七条规定，检察机关“拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告。公告期间为三十日”“公告期间届满，法律规定的其他机关和组织不提起诉讼，或者有关机关不启动生态环境损害赔偿程序的，人民检察院应当在公告期间届满之日起六个月内依法提起民事公益诉讼”。这一规定清晰表明，检察机关只是公益保护的“最后防线”而非首选主体，检察机关提起民事公益诉讼应当秉持谦抑性，甘于担当公益保护候补、托底的角色。

第三，确认英雄烈士近亲属对损害英雄烈士人格权的违法行为提起诉讼的优先权。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第三条规定，“英雄烈士事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现。”“国家保护英雄烈士，对英雄烈士予以褒扬、纪念，加强对英雄烈士事迹和精神的宣传、教育，维护英雄烈士尊严和合法权益。”“全社会都应当崇尚、学习、捍卫英雄烈士。”这就是说，任何污辱、诽谤或以其他方式侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，都是对国家利益和社会公共利益的侵害。《草案》在总结该法实施经验的基础上，强调“人民检察院办理侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，应当征询英雄烈士的近亲属的意见”“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼时，人民检察院可以向人民法院提起诉讼”“英雄烈士的近亲属提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。《草案》第二十八条的这一规定不仅夯实了英雄烈士以私益诉讼保护为主的实践基础，也表明检察机关在公共利益保护体系中实际扮演着更加多元的角色。

完善建议

从检察公益诉讼实践看，《草案》有关民事公益诉讼的规定还可以进一步明确和完善，具体有以下几点：

第一，检察机关办理公益诉讼案件范围有待进一步明确。《草案》第三条在总结现行单行立法规定的基础上，对检察机关办理公益诉讼案件作了统一规定，并辅以“法律规定的其他领域”作为兜底，这种立法技术既是对近年来公益诉讼制度发展和实践经验的总结和回应，也为未来进一步拓展公益诉讼案件范围预留了必要的空间。然而，不仅现行民事诉讼法、行政诉讼法对公益诉讼案件范围的规定不完全相同，而且个别单行法的公益诉讼条款只是涉及民事公益诉讼（如反垄断法、妇女权益保障法），因此建议《草案》考虑我国现行立法有关民事公益诉讼和行政公益诉讼案件范围并不完全一致的实际，将第三条分作两款，分别对民事公益诉讼和行政公益诉讼共同的案件范围及民事公益诉讼独有的案件范围作出规定，避免实践中对可以提起行政公益诉讼案件范围的认识产生分歧，进而影响检察民事公益诉讼补充性地位的落实。此外，《草案》将“未成年人保护”“妇女权益保障”列入了公益诉讼领域，但未将老年人权益保护、残疾人权益保护列入公益诉讼领域。目前，我国已进入老龄社会，且日益重视弱势群体利益保护，建议考虑将这两类弱势群体利益保护也列入公益诉讼领域。

第二，检察民事公益诉讼程序的部分规定需进一步规范。《草案》从管辖、诉前程序与起诉、审判、执行等方面，建立了相对完整的检察民事公益诉讼程序。然而，《草案》设定的这些程序是否适用于检察机关以外的其他主体提起的民事公益诉讼，实践中可能面临争议。例如，《草案》第四章多个条文突出了检察机关的主体色彩，旨在强调检察民事公益诉讼程序的特殊性，但该章部分条文如第三十二条、第三十六条、第四十条等却又表述为公益诉讼案件或者民事公益诉讼案件。这种表述上的差异可能造成规范理解和适用上的分歧。因此，建议《草案》第十一条第二款、第三十二条、第三十六条、第四十条在“民事公益诉讼案件”“公益诉讼案件”前增加“检察”二字，以与《草案》第一条“保障和规范检察公益诉讼依法开展”的立法目的保持一致。

第三，行政机关履职、检察机关提起行政公益诉讼或民事公益诉讼的衔接转换的规定仍需细化优化。例如，检察机关告知负有监管职责的行政机关后多长时间可以起诉、有监管职责的行政机关在检察机关告知后积极履职时是否以及如何终结公益诉讼程序，《草案》并不明确；再比如，《草案》第二十七条规定了检察机关在何种情形下提起民事公益诉讼，若相关主体在公告期内积极履职，检察机关是否一律终结案件也不明确，而《草案》第三十条规定的终结案件的情形仅限于“法律规定的组织”依法起诉，并不包括“法律规定的其他机关”依法起诉的情形，与《草案》第二十七条第二款规定明显脱节。因此，为避免检察机关告知负有监管职责的行政机关的规定流于形式，建议《草案》第二十六条第二款增加期间内容，“人民检察院决定提起民事公益诉讼三十日前，应当告知负有监管职责的行政机关”；将第三十条第（三）项修改为“法律规定的其他机关和组织依法向人民法院提起诉讼”，使得《草案》前后相关条款衔接一致。

此外，《草案》第二十六条规定，检察机关办理民事公益诉讼案件从立案到起诉期间为一年，经检察长、上级检察机关批准，还可以延长和再延长。该规定是一般规定，但在检察机关办理破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益案件时可能无法适用。因为《草案》第二十七条规定，检察机关办理该类民事公益诉讼案件时，需要公告并在公告期间届满之日起六个月内起诉，这六个月是不变期间。也就是说，在办理这类民事公益诉讼案件时，检察机关若在公告前延长办案期间，意味着在一年办案期间尚未过半时就要启动延长程序，明显有悖法理情理；若在公告期间届满后延长，势必造成超过六个月起诉的后果，这与不变期间又产生冲突。事实上，在《草案》第二十六条已经对办案期间作出一年限制的情况下，第二十七条再对部分民事公益诉讼案件的某个具体办案环节进行期间限制并无必要。因此，建议删除《草案》第二十七条第二款最后一句中的“在公告期间届满之日起六个月内”，改为“人民检察院应当依法提起民事公益诉讼”。这样既保障了检察机关办理该类公益诉讼案件可以依法延长、再延长，也避免与该款第一句“公告期间届满”重复。

（作者单位：南京大学法学院）

推动公益诉讼检察工作体系化、规范化 浅谈检察公益诉讼法草案完善建议

作者|梁鸿飞 陶悦

责编|薛应军

正文共2571个字，预计阅读需7分钟▼

日前，中国人大网公布《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》），面向社会公开征求意见。《草案》共6章53条，主要内容包括明确案件领域和办案原则、明确检察公益诉讼管辖、合理配置检察机关办案职权、规范完善诉前程序等。

检察公益诉讼制度自2015年开始试点、2017年正式实施以来，办案领域从最初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，逐渐拓展至未成年人保护、安全生产、个人信息保护、反电信网络诈骗等领域。该制度自创设以来，得到人民群众广泛认可，已成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。制定检察公益诉讼法，有利于破解实践难题，进一步推动检察公益诉讼工作守正创新、提质增效、全面发展。

《草案》的发布标志着公益诉讼检察工作进入体系化、规范化发展的新阶段。整体来看，《草案》亮点突出，但在案件范围、撤回起诉等具体规则设计上，还可以进一步细化、完善。

案件范围的结构性局限及完善建议

《草案》第三条将检察公益诉讼案件范围限定为15个具体领域，并以“法律规定的其他领域”作为兜底条款。这虽体现了审慎立法理念，但也有一定的保守性。检察公益诉讼的核心价值在于促进社会治理法治化，而社会治理问题繁复多变。各地的检察公益诉讼实践表明，在法定领域之外的积极探索不仅必要而且成效显著。地方立法明确拓展案件范围，不仅为检察机关开展新型领域公益诉讼提供了明确依据，更可以通过检察公益诉讼实践探索推动立法完善、积累宝贵经验。这种“自下而上”的制度创新路径应被国家立法所吸纳和确认。比如，《江苏省人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第三条在以“列举+兜底方式”规定检察公益诉讼办案领域外，还规定“积极稳妥拓展检察公益诉讼案件范围”。

目前，《草案》采用封闭式、列举式规定检察公益诉讼的案件范围，实质上对实践中已广泛开展的“等外”领域探索的制度性进行了否定，这可能不利于保护新兴公益领域，使检察公益诉讼制度难以应对未来可能出现的新型公益风险。检察公益诉讼应作为行政监管失灵时的补充性保障机制，其制度优势在于通过司法权的外部监督，填补行政监管的缝隙地带。

当前，《草案》明确规定的15个具体领域，就行政公益诉讼的实施而言，可能导致检察机关片段化地审视行政过程。现代公共行政呈现出复合交错的特征，所谓的各个“领域”在实践中往往会相互关联甚至有直接的因果关系。譬如，《草案》列举的“文物和文化遗产保护”领域，通过既往的行政公益诉讼案例可以发现，对于历史建筑的保护往往涉及行政规划、行政征收、生态环境保护等多个领域，检察机关若囿于一隅，可能难以有效保全历史建筑免受不可逆的损害。

此外，以“法律规定”作为领域拓展前提的立法技术，存在逻辑上的悖论与操作上的困境。法律制定程序复杂、时间久，以法律规定作为领域拓展的前提条件，实则将公益诉讼的制度活力束缚于立法程序的滞后性之下，若每一个新领域的拓展均需通过制定或修改法律实现，则公益诉讼制度将丧失其灵活性，难以快速响应社会需求。

因此，笔者建议，应采用“概括+列举+兜底”的开放式立法结构。即使采用“列举+兜底”方式，也应将行政规划、行政征收等领域明确纳入案件领域，规定“法律或司法解释规定的其他领域”作为兜底条款，或明确授权检察机关在严格规范下开展“等外”探索，由此打通行政公益诉讼的实施脉络。

保障行政公益诉讼撤诉规则下的司法审查权

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、“两高”2018年3月发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定了司法审查撤诉制度，明确规定检察院撤回起诉的，法院应当裁定准许。但近两年，检察系统对提起行政公益诉讼案件撤回起诉后可能存在的问题进行分析研判发现，其更倾向于通过由法院作出终结裁定的方式结案。但是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条、第八十八条的规定，法院裁定终结诉讼的前提是当事人死亡、组织终止或丧失诉讼行为能力，而被告纠正违法行为或履行法定职责，并非适用情形。因此，《草案》第三十七条规定，在此情形下，检察院全部实现诉讼请求的，可以撤回起诉。但该条款既未明确撤诉是否需经法院审查并裁定准许，亦未对“诉讼请求全部实现”的审查标准与认定程序作出细化规定，此种立法表述可能形成程序法治的疏漏。

从权力配置的合理性角度看，撤诉权的单方行使可能架空司法的最终审查原则。行政公益诉讼一旦进入审理程序，便形成了检察机关、行政机关与法院三方间的诉讼法律关系，其进程与终结关涉公共利益的确认与修复状态，已非检察机关可独立处分的程序事项。《草案》赋予检察机关过大的撤诉自主权，实质上削弱了法院对公益修复状况的司法审查职能，可能导致行政机关通过临时性、不完全的整改换取程序终结，却难以保障公共利益的实质性、持续性恢复。司法实践中，“诉讼请求全部实现”这一撤诉条件本身即存在巨大的解释空间与判断余地，若缺乏中立的司法审查，由作为程序一方的检察机关自行判断并撤诉，既可能损害程序的严肃性，也可能引发新的履职风险。尤其是《草案》在保留“确认违法”请求的同时，未构建其与撤诉制度间的清晰适用边界。

现行司法解释明确将“变更诉讼请求为确认违法”作为撤诉的替代方案，为检察机关提供梯度的程序选择，旨在通过司法确认固化行政行为的违法性评价，既满足个案监督需要，又为后续跟进监督提供依据。《草案》以“确有必要”这一不确定法律概念作为适用前提，缺乏可操作的判断标准，可能导致实践中因规避诉讼风险而选择撤诉，使得行政行为的违法性未能得到司法评价，削弱公益诉讼对依法行政的促进功能与制度警示效应。因此，建议回归司法权最终裁决的基本原则，明确规定检察院撤回起诉的，由法院对撤诉申请进行实质性审查，并细化“确认违法”请求的适用条件，确保公益诉讼程序的终结同样经得起公共利益与法治原则的检验。

总而言之，唯有以审慎而前瞻的目光审视并解决深层次问题，方能使立法文本真正转化为强大的治理效能，确保检察机关作为公共利益代表的职责使命得以充分、高效履行，在法治轨道上不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

本文为江苏省社科基金一般项目“行政公益诉讼在县域治理层级的实施方式及保障机制研究”（项目编号：25FXB001）的阶段性研究成果。

（作者单位：南京审计大学法学院、江苏省南京市建邺区人民检察院）