赵晓华 | 从清代救灾行政体系看国家治理

在长期和自然灾害进行斗争的过程中，中国人民对灾害有了深刻认识，总结了一系列防灾、减灾、救灾的经验。历朝统治阶层无不十分重视灾害的救治，将之视为国家治理的重要组成部分，并逐渐形成系统完备、独具特色的灾害治理体系。传统中国的灾害治理体系建立在大一统国家的治理体系之上，灾害治理与政治、经济、法律、社会、文化、对外交流等领域紧密相连，其制度建设和实施过程，体现了国家治理能力、中央与地方行政系统的协调机制、国家与社会之间的联动博弈。中国古代社会将救济饥荒的法令、制度与政策、措施统称为“荒政”。荒政的运行，需要依托于国家强大的行政体系。从皇帝、中央各部到省、府、州县，各自承担相应的救灾职能，组成上下相因、层次清晰的灾害治理机制。相应的立法体系，为荒政的运行提供了重要的制度保障。荒政内容的不断丰富、救灾思想的不断进步、相应行政系统的不断完善、立法体系的不断建设，体现了中国古代灾害治理体系的逐渐完善和提升。清朝集历代国家治理经验之大成，灾害治理也是国家治理的重要组成部分。清朝对灾害治理的机制、模式、效能等进行了积极探索和实践，形成了更为系统、完备、成熟的治灾理念和应对策略。

在汲取传统荒政和法律制度经验的基础上，清朝建立了中国传统社会最为完备、详细的救灾行政法律体系。清代救灾行政法律制度体现了清代法律体系的三个层次。其中，《大清会典》作为国家典章制度总汇，居于国家行政法律体系最高层次。清代行政法律体系的中间层次由六部则例等构成，规定了各种可直接应用于救灾实践、且稳定性较强的救灾法规，也属于国家基本法律。清代法律体系的最低层次是未经统一编纂、但经由中央机构和地方官府议准的事例、章程等，属于可变通之法。在地方性救灾法规的建设方面，各省省例大都包含一定数量的救灾法规，此外还有作为临时性救灾法规的灾赈章程，这两类救灾法规皆是对中央法规的具体阐释和补充，体现了清代救灾立法的灵活性，从而能够更好地发挥救灾法规对救灾实践的指导作用和保障作用。许多荒政著述对救灾法规的辑录归纳，有助于各级官吏从容而灵活地应对灾荒中的突发事件，为其减少办赈分歧、提高办赈效率打下了良好基础。

与系统的法律法规体系建设同时，清朝集历代之大成，建立了全面详细的救灾制度，其内容主要包括报灾、勘灾、筹赈、赈灾、善后等多个方面，基本覆盖整个救灾过程。清朝将救灾责任法律化，救灾立法体系严整灵活，从而确保救灾制度有效运行。清代救灾制度远迈前朝，社会效果显著。清朝还十分重视防灾备荒，清代仓储规模之大、制度之严、影响之广，皆达到了历代社会的顶峰。清代系统严整的仓储制度，能够积极稳定粮食市场，灵活调节粮食供求，也提高了清代中央及地方政府抵御粮食安全风险、应对突发事件的能力，从而有利于缓解社会矛盾、维护社会正常发展。同时，清代实行粮价奏报制度，拓宽粮食流通渠道，重农稳粮，提高农业再生产能力，清代为保障粮食安全而采取的一系列政策是对传统重农重粮思想的体现和实践，也是加强国家力量、保持社会稳定发展的重要策略，对于促进经济发展、强化皇权政治发挥着重要作用。清代救灾制度的发展脉络与王朝兴衰同步，存在较为明显的阶段性变化，反映了清代灾害治理能力的不断加强、提高到衰退的过程。

清代救灾制度的运行，主要依托强大的行政系统而进行。清代中央政府和皇帝承担着灾害治理的主体责任。在皇帝的统一驾驭下，从中央机关到地方州县，皆确立了相应的救灾职责和监督机制，形成了皇帝与督抚、州县逐级负责的制度。清朝并将地方政府的救灾职能更加制度化、法律化。与此同时，清代政府逐步建立了临时救灾机制，从中央到地方的临时救灾官员的设置，对提高救灾效率、完善和监督地方行政系统的救灾职能发挥着积极的作用。清代救灾行政系统及其运行，是清代灾害治理的重要组成部分。救灾行政系统的不断完善，提升了灾害治理的制度保障，确保了灾害治理程序的执行和落实，主要体现在如下三个方面：

其一，清代救灾行政系统迅捷有效，职责明确。清朝未设专门的救灾机构，这一方面避免了冗官冗费导致的人事和财政的负担，另一方面，从皇帝到以户部为主的六部，再到督抚、道府、州县，这种救灾系统层层相因，职责明确，使得灾情一旦发生，救灾机制即可以马上启动，救灾工作就能够迅捷有序地展开。中央到地方的各级临时性救灾人员的派遣，又可以在很大程度上弥补常设行政机构在救灾方面人力不足的问题，使勘灾、放赈等救灾工作落实得更加全面而细致，同时也有助于皇帝对各地救灾工作的及时掌控和指导。

其二，清代救灾行政体系层层监督，奖惩分明。清代救灾体系中，皇帝与督抚、州县等形成了逐级负责制度。雍正帝即言：“若督抚不得其人，朕之过也；有司不得其人，则督抚之过也。至地方百姓不能为之遂生复性，捍患御灾，则其过专在有司也”（《世宗宪皇帝实录》，卷五十九）。临时救灾官员与督抚、州县等行政系统官员也形成了严格的互相监督制度。督抚等地方官应该对委员的遴选负相当的责任：“诚使大吏谨择亲民之官，主持赈务，其委查各员亦必遴忠信慈惠者而使之，以至绅士之招延，胥徒之奔走，靡不审慎焉”（杨景仁：《筹济编》，李文海、夏明方主编：《中国荒政全书》第二辑第四卷，北京古籍出版社2004年版，第330页）。除此之外，“荒祲出于天灾，补救则全资人力”。如前所述，会典、则例中对各级官吏的救灾工作制订了严格的奖惩措施，各级救灾人员，上至钦差大臣、督抚大员，下至州县官及胥吏、地保，一旦出现办赈不力甚至中饱私囊的情况，即可依例予以相应的处罚，并且形成杀一儆百的效应。反之，办赈得力之人亦可由上司依例邀叙请奖，或可作为以后擢升的政绩之一。如嘉庆七年，永定河水灾赈济活动结束之后，嘉庆帝即令直隶总督熊枚详查办赈得力之员，根据官员在赈济中的不同表现，据实保奏。其中，“实心抚恤、舆情爱戴并能捐资惠及穷黎者为最；其于赈务经理得宜、灾民受实惠者次之；其循分办理并无贻误者又次之”（光绪《大清会典事例》，吏部二，卷一百一十）。

其三，清代救灾行政体系上下相通，彼此支援。依据救灾进程和灾区情况，从中央到地方的各级临时性救灾人员的派遣，一方面可以在很大程度上弥补常设行政机构在救灾方面人力不足的问题，另一方面，查赈大臣，尤其钦差大臣被付以便宜行事之权，可以不拘泥常例，迅速、灵活地处理相关事务，从而保障救灾进程迅捷有序地进行。清代系统完备的救灾行政系统，反映了清代灾害治理体系的不断完善和发展，也说明当时国家治理能力和水平的不断提升。

但是，由于没有专门的救灾机构，受清代行政体系本身的制约，清代救灾法律在运转过程中也显示出其拖沓呆板的特点，清中叶以后日趋严重的吏治腐败等社会原因，则使救灾机制的弊端愈加严重。具体总结为以下几个方面：其一，机构冗沓，相互掣肘。迭床架屋式的机构设置使下级机构权力极小，而担负的责任却极大，这显然不能够调动地方官对救灾的主动性。其二，拘泥文法，消极变通。制度与机构的烦琐、交通条件的不发达导致各级官员不得不耗费很多精力忙于公文的传递：“州县上府道，府道上督抚，批拨往还，动经旬月，及闻诸朝廷，而令下已往矣。然此非有司之罪。其失在国家也”（李因笃：《荒政》，饶玉成《皇朝经世文续编》卷四十一）。其三，欺上瞒下，层层包庇。所谓“有治法尤贵有治人”，整个救灾程序的良性运转，就在于“首择一用人之人为要”。事实上，督抚、布政使、州县官都是用人之人，如果督抚可以选择亲民之官主持赈务，精选佐贰人员充任委员，州县官能寻访到缙绅耆硕，任用老实可靠的胥吏，则荒政即可做到排除弊窦、普惠灾民。但是，一旦荒政不得其人，则任何严章峻法不过如同一纸空文。乾隆以后，因吏治日坏导致的救灾机制的种种积弊在史料中比比皆是。其四，重救轻防，消极应对。清代救灾行政系统是皇权政治的产物，受灾异天谴说的理论影响和束缚，各级行政系统救灾实践的展开，首先表现为对天象示警、寻求天人感应的反映，受这种“天命主义的禳弭论”的影响，各级政府救灾实践的展开，重救灾而轻防灾，使得“荒政制度表现为警示戒惧、上应天意的国家行为，以回应天灾背后的神秘天意，仅仅集中于解决因灾害造成的民生困乏问题”（卜风贤：《传统荒政何以陷入救灾乏力的历史困境——基于灾害治理史的考察》，《社会科学战线》2024年第7期）。

清代救灾行政系统及救灾制度的运行具象地反映了清代灾害治理的发展脉络，而清代灾害治理的发展脉络也是对清代国家治理能力从发展、鼎盛到衰落的鲜明反映。顺康雍时期，随着清政权的日益稳固，以及农业生产的不断恢复和发展，清代灾害治理能力得以逐步恢复，赈灾成为统治者施政重点，然因中央财力匮乏，国家赈灾力度不够大。乾隆时期，国力日渐强盛，救灾制度在不断的调整中趋于完善。此一时期，国家救灾物资充裕，灾蠲数额不断加大，灾赈次数也逐渐增多。这也说明，康乾盛世作为清代大一统国力增强、社会稳定、经济发展、吏治清明的时期，也是灾害治理能力和水平得到极大提升的时期。乾隆中叶以后，官场日趋腐败，捏灾冒赈之案不断出现，乾隆四十六年，发生了震惊朝野的甘肃捏灾冒赈案。嘉道以降，救灾制度的内容大体变化不大，只是在赈灾实践中根据需要进行了一些变通及调整。由于国库空虚，这一时期国家救灾的特点表现为缓征多而灾蠲少，以煮赈充放赈等。同时，吏治积弊重重，也使得赈灾效果大打折扣，荒政制度渐趋衰落。咸丰朝以后，中央财政愈加匮乏，赈捐成为赈灾款项的第一来源。在疾疫、火灾的应对中，初步实现了相关救灾制度的近代转型。但是随着政治、经济实力的衰退，国家救灾体系日趋式微。民间义赈随之兴起，并在赈灾中发挥了日益显著的作用。

作者简介 · · · · · ·

赵晓华，毕业于中国人民大学清史研究所，获得历史学博士学位。现为中国政法大学人文学院历史研究所教授，博士研究生导师，人文学院院长，兼任中国灾害防御协会灾害史专业委员会副主任委员兼秘书长等。专业领域为清史、中国近代史，主要研究方向为灾害史、法律社会史。主持的课题包括教育部哲学社会科学重大攻关项目、国家社科基金项目、国家高端智库重点课题等。代表性学术著作有《救灾法律与清代社会》《晚清讼狱制度的社会考察》等，在国内外重要学术期刊发表论文七十余篇。获宝钢优秀教师奖、北京市课程思政教学名师、北京市高等教育教学成果奖一等奖等项奖励。

目录 · · · · · ·

绪论(1)
第一章 清代救灾行政法规文献略论(16)
一 会典与则例中的救灾类行政法规(16)
二 省例中的地方性救灾法规(20)
三 救灾章程: 单行性救灾法规(27)
四 荒政著述中的救灾法规(44)
五 清代救灾行政法规的层次性(47)
第二章 清代救灾的制度建设及发展脉络(50)
一 清代救灾制度的主要内容(50)
二 清代救灾责任的法律化(81)
三 清代救灾制度的发展脉络与阶段性变化(102)
第三章 清代灾赈方式及其特点(108)
一 题定条例: 清代灾赈方式的法规化(108)
二 因灾制宜: 清代灾赈方式的灵活性(115)
三 从因时就事到改赈为抚: 清代灾赈方式的特点及变化(119)
第四章 清代粮食安全政策及其实践(125)
一 积贮养民与粮食储备系统的建设(125)
二 粮价奏报制度与荒政信息系统的形成(135)
三 重农稳粮与农业再生产能力的提高(140)
第五章 清代中央救灾行政机制(144)
一 清代帝王的救灾实践(144)
二 中央机关救灾职能(193)
第六章 清代的因灾祈禳机制(212)
一 因灾祈禳制度的内容(212)
二 中央掌管禳灾仪式的机构(234)
三 对祈禳不力官员的惩处(238)
四 晚清禳灾思想的变化(247)
第七章 清代督抚的赈灾实践: 以直隶为中心(252)
一 清代督抚的救灾职掌(253)
二 清代省级行政赈灾体系(261)
三 清代直隶的救灾章程(265)
四 从高斌到李鸿章: 直隶总督的赈灾实践(272)
第八章 清代州县救灾机制: 以 《真州救荒录》 为中心(284)
一 救灾人员(285)
二 救灾机构(289)
三 救灾章程(297)
四 清代州县救灾机制的评价(301)
第九章 晚清州县官视野中的救灾活动: 以柳堂 《灾赈日记》为中心(304)
一 做官惟赈是大事: 州县官与救灾(306)
二 非灾而灾: 州县官救灾中的人际网络(312)
三 民喦可畏: 救灾中的官民关系(316)
第十章 清代救灾人事制度的成效及困境(321)
一 清代临时办赈官员的派设(322)
二 清代救灾人事制度的成效(327)
三 清代救灾人事制度的困境(332)
结语(339)
主要参考文献(343)
后记(358)

感谢中国政法大学赵晓华教授授权刊登