专家解读文章之五 | 以体制机制创新为驱动，促进场景开放和公平高效配置

转自：国家发展改革委

近日，国务院办公厅印发《关于加快场景培育和开放推动大规模应用的实施意见》，提出扩大场景资源供给，推动场景资源开放，促进资源公平高效配置，推动新场景大规模应用。这一政策的出台，标志着在新技术不断涌现、产业转化周期显著缩短的背景下，场景已从单纯的技术应用载体，成为促进创新成果落地，科技创新与产业创新深度融合、发展新质生产力的新型政策工具。

一、场景是驱动新技术新产品加速转化与产业化应用落地的重要载体

新产业新赛道的孕育往往始于技术创新的突破，但真正成长于市场应用。技术只有在真实场景中被验证、采纳和扩散，才能完成从实验室原型到生产线产品的跨越。场景将创新要素、用户需求和应用环境有机结合，为技术创新提供试验空间、需求牵引和应用验证。

当前，智能制造、低空经济、绿色能源、自动驾驶等新领域，从技术突破到产业化无不依托场景的牵引。智能制造依托柔性制造与个性化定制场景，驱动向“设计、生产、服务”一体化模式升级；低空经济依托低空空域管理、物流配送与无人系统应用等场景，加快产业链成型；绿色能源凭借“源网荷储”协同构建新型能源体系；自动驾驶技术则通过开放道路测试与特定场景商业化运营，不断突破技术瓶颈。通过中试验证、试点示范和商业化探索等机制，创新成果得以跨越 “死亡之谷”、“达尔文海”，加速产业化落地，为发展新质生产力注入持续动能。

二、适配的体制机制是促进场景资源供给与公平高效配置的关键保障

新技术是催生新质生产力的重要驱动力，但其演进不确定性高，政府难以准确预判技术发展路径或锁定重点方向。市场需求逐渐成为创新价值实现的核心导向力量，推动产业政策从“技术供给导向型”向“需求牵引型”转变。通过从应用端、场景端发力，推动场景应用与技术演进互动耦合，形成“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的链式机制，降低企业创新风险，提升产业化成功率。

需要注意的是，新场景在催生新领域新赛道的同时，也会对社会结构、就业形态与生活方式带来冲击与重塑，还涉及数据权益、标准互认、监管模式、资源共享与利益分配等深层次制度安排。同时，由于相关应用场景的建设往往投资巨大、周期较长且具有显著外部性，一般企业难以单独承担风险或缺乏足够激励，这些都离不开政府在政策、规范和制度层面的创新支持，亟需通过构建适配性政策体系，形成支撑场景资源公平、高效配置的制度基础。

近年来，我国中央和地方积极推进场景建设与开放，探索将公共资源转化为创新机会。北京、上海、合肥等城市建立了全领域全流程统筹推动机制，初步形成了由制度创新引领的体系化场景供给机制。

但在全国范围内，场景资源配置仍存在政策碎片化、部门协同不足、数据壁垒突出、市场主体参与机制不完善等问题。自动驾驶、氢能、生物技术等新兴领域的场景应用仍面临运营许可、危化品管理，以及与现行法律法规、伦理规范相冲突等问题。此外，铁路、石化等传统行业因条块分割与行业准入限制形成“场景孤岛”，使大量场景资源长期被闲置。

三、创新体制机制加快场景从培育走向开放共享与规模化应用

破解场景资源配置中的结构性难题，关键在于通过体制机制创新，打通堵点，形成技术突破与场景开放良性互动的新格局。

完善场景培育与开放的顶层设计与制度安排。场景培育与开放是一项系统性工程，需在国家层面强化统筹协调，明确重点方向、阶段目标与责任分工。在监管方面，应秉持包容审慎原则，积极探索“沙盒监管”等柔性治理模式，对前沿技术可能引发的质量、安全、伦理等风险实施前瞻研判与动态监测。

优化场景资源配置与运行规则。推动场景资源汇集与信息共享，破除区域和行业壁垒。鼓励央企国企及龙头开放内部场景资源，吸引中小企业和科研机构等共同参与验证与创新。发挥市场在场景资源配置中的决定性作用，健全场景资源交易与对接机制，支持通过“场景众包”、“平台撮合”等模式引导社会资本参与。探索“政府引导、市场运营”模式，构建“可找、可用、可评、可溯”的开放服务体系，促进创新主体公平、高效地获得试验与验证机会。

增强政策制度的适应性与动态调整能力。面对技术快速迭代和产业深刻变革，需提升政策体系的响应速度与前瞻水平，建立“评估、调整、优化”的循环机制，使制度创新与技术、市场和场景演进保持同频共振。推动成功经验制度化、标准化，对经过实践验证的场景创新模式与有效做法，及时总结提炼，通过标准规范、操作指南或政策法规等形式，推动由局部探索向体系化部署跃升。

加大场景示范推广力度。充分发挥场景政策工具作用，分批次推出应用场景项目清单，围绕建设综合性重大场景组织实施若干重大项目，适时总结推广。推行“揭榜挂帅”、场景创新大赛等机制，精准对接供需。加快智能制造、智慧城市、绿色低碳等领域标杆性场景建设，强化中试验证、首台套推广，推动形成一批具有全国意义的应用模式与制度成果。

（中国社会科学院工业经济研究所方晓霞研究员）