医保赋能：“十五五”时期统一药品大市场的破局之道

近日，中共中央正式发布了关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。建议指出，为建设强大国内市场、加快构建新发展格局，必须坚决破除阻碍全国统一大市场建设的卡点与堵点。具体而言，需统一市场基础制度规则，包括完善产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组及市场退出等相关制度；消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等领域存在的壁垒；规范地方政府促进经济发展的行为，着力破除地方保护和市场分割现象；综合整治“内卷式”竞争问题。同时，需要健全一体衔接的流通规则与标准，高标准联通市场设施，降低全社会物流成本。全国统一的医药大市场作为全国统一大市场的重要组成部分，在此背景下，医保作为药品流通与使用的核心支付方，迫切需要发挥战略购买作用，进一步统一全国医药集采制度体系，推动药品招采、挂网规则统一，理顺招采平台管理体制，打通数据孤岛，完善全国统一的药品追溯与交易监管平台，实现从生产、流通到使用全链条的数据共享与动态监测，以助力全国统一药品大市场建设助力全国统一大市场建设。

一、医保战略性购买构建全国统一药品大市场的

制度基石

医保战略性购买，即医保部门利用其作为最大药品购买方的市场主导地位，通过医保基金的规模化效应和价值导向，结合系统性的规则设计与政策引导，有效利用市场机制调控药品价格，优化资源配置效率。医保战略性购买还推动了医药产业的创新发展，如通过医保谈判，创新药得以纳入医保目录，减轻患者负担，同时促进医药技术进步。根据“十五五”规划建议的总体要求，医保战略性购买将从传统的“价格谈判”模式向“全链条价值管理”模式升级，这一转变将通过购买健康、促进公平、防范风险、鼓励创新、引导资源合理配置等多方面实现，从而为构建全国统一药品大市场提供坚实的制度基础和关键支撑。其核心价值主要体现在以下五个方面：

其一，以需求为导向发挥规模效应。医保通过整合全国医疗机构的药品需求，形成超大规模的采购订单。这种“以量换价”模式，使医保在与药企谈判时具备较强的议价能力，能够有效推动药品价格回归合理水平。

其二，全国统一市场的协同机制，其关键在于打破信息壁垒。国家医保局通过建设全国统一的医保信息系统和药品编码体系，实现了医保业务编码标准的统一和数据规范的统一。这不仅促进了全国范围内的价格联动和智能比价，而且通过动态监测和大数据分析，能够及时发现并纠正不同省份间的“不公平高价”或“歧视性高价”，从而提升了医保服务的效率和公平性。同时，跨区域的医药价格与招采信用评价制度，使失信企业“一处失信，处处受限”，强化了对价格行为的约束。

其三，有效破除市场分割局面。通过构建全国统一的药品集中采购平台与标准化规则体系，全面消除地方保护主义壁垒，实现“一地集采、全国覆盖”的高效运作模式，显著降低药品价格，保障药品质量和供应稳定性，营造公平竞争的市场环境。同时，统一的采购规则和合同标准，打破了以往医疗机构分散采购造成的市场分割，为全国统一大市场的形成奠定了基础。

其四，价值医疗导向优化产业结构。构建以“价值医疗”理念为导向的药品价格形成机制，引导药品价格回归合理区间。年度国家医保谈判强化对创新药的支持，为药企提供了明确的创新导向和稳定的市场预期，激励企业将更多资源投入到真正具有临床价值的原始创新中，推动医药产业高质量发展。

其五，促进要素自由流动。通过制定统一的集采规则与综合价值评定标准，能为药品、数据、技术、资本等关键生产要素在全国范围内的自由流动及高效配置创造有利条件，进而进一步激发市场活力与创新能力。

二、全国统一药品大市场建设的特殊性

相较于普通商品市场，全国统一药品大市场的建设具有显著独特性。

其一，药品作为特殊商品，其属性决定了其特殊性。药品作为“治病救人的特殊商品”，兼具公共产品特性与高度专业性。其需求具有刚性，且信息不对称问题显著，患者需依赖医生处方及医保政策指引，因此市场机制必须与政府监管深度结合。

其二，监管与质量的特殊性。药品作为关乎公众生命健康的特殊商品，其市场建设始终将质量安全置于首位。例如，仿制药质量和疗效一致性评价的实施，确保了仿制药与原研药在质量和疗效上的相当性，从而消除了两者之间的差异，保障了患者的用药安全。国务院办公厅发布的《关于全面深化药品医疗器械监管改革促进医药产业高质量发展的意见》强调了药品医疗器械作为“治病救人的特殊商品”的重要性，这要求药品市场建设必须将安全性和有效性放在首要位置。因此，我国政府高度重视仿制药质量和疗效一致性评价工作，通过这一评价体系，不仅规范了仿制药市场，提高了药品质量，还推进了药品全生命周期监管，建设了药品信息化追溯系统，确保了药品各环节的可查可控。

其三，资源配置具有特殊性。我国拥有13.3亿参保人口，涉及100万家定点医疗机构的用药需求，药品大市场建设需充分发挥超大规模市场优势。通过集中带量采购等手段，以海量需求引导供给端提质增效，这在近年来的医药市场中已得到显著体现。这种“以量换价、惠及民生”的导向，推动药品价格回归合理区间，加速优质药品普及，有效破解“买不起、用不上”的难题，彰显了社会主义市场经济“以人民为中心”的本质要求。

其四，市场结构的特殊性。历史上存在“地方保护”和“市场分割”现象，导致市场呈现“多、小、散、乱”格局，资源配置效率低下。统一大市场建设需破除地方保护与区域壁垒，统一要素和资源市场，加强反垄断执法，推动要素自由流动。

其五，价格形成机制的特殊性。药品价格主要由市场决定，同时与医保体系深度关联，形成医保支持医药创新、医药创新反哺医保可持续发展的良性循环。医保在药品准入、价格谈判、集采等环节发挥主导作用，赋予药品市场建设鲜明的“医保视角”特征，这与普通商品市场建设存在本质差异。

其六，政策协同的特殊性。药品大市场建设并非孤立推进，需要医疗、医保与医药体系深度协同。例如，集中带量采购需医保部门主导“量价挂钩、招采合一”，医疗部门配合“合理用药”，药监部门强化质量监管，三者形成政策合力，破解过去“药价虚高、供应不及时”等难题。

三、"十四五"期间医保助力全国统一药品大市场

建设取得积极成效

“十四五”期间，国家医保局通过连续调整医保药品目录、常态化开展药品和医用耗材集中带量采购、实施创新药国家谈判、推进医保支付方式改革等举措，助力构建全国统一医药大市场。这些举措优化了资源配置，降低了医疗费用，促进了市场竞争与创新，减轻了患者的经济负担。

（一）统一医保药品管理制度。

一是实现医保药品目录管理全国统一。2019—2022年，国家医保局实施地方增补药品“消化”计划，取消省级增补目录，基本统一了全国医保用药范围。目录内西药和中成药由国家统一确定管理，其支付范围在全国统一。“十四五”累计402种药品纳入医保目录统一管理，总数达3179种。此举增强了医保公平性，发挥了战略购买作用，提升了异地就医便利性，改善了服务体验。二是动态调整机制大幅缩短创新药准入时间。医保目录调整从最长8年1次变为每年动态调整，创新药获批上市到纳入医保时间从5年左右缩至1年多，超80%创新药2年内进医保。根据国家医保局公布的数据，截至2025年，医保目录中的西药和中成药种类较2017年的2535种增加至3159种，新增了624种药品，其中通过谈判新增的药品数量为446个。2023年新增126种，2024年预计新增91种，提升了医保目录科学性和透明度。三是创新药续约规则持续完善。2022年，国家医保局首次发布了《谈判药品续约规则》，并在2023年对其进行了完善。最新的规则根据创新药的具体情况，将其分为3种方式纳入医保管理。2025年，续约规则得到进一步优化，通过延长平稳期，为药企提供了更为稳定的预期。四是建立商保创新目录。2025年首次建立，作为基本医保补充，纳入暂未纳入基本医保的高临床价值、高创新度药品，与基本医保同步调整，形成“双通道”准入机制。国内商业保险对创新药械的支付规模约为45亿元，在相关支付中占比超过37%，然而，从整体销售市场规模来看，商业保险支出占比仅为7.7%。国家医保局正推动高价创新药在上海合理支付，拓宽用药保障边界，提升多层次医保协同效应，标志着医保制度向多元化、精细化发展。

（二）统一市场基础设施。

2022年，国家医疗保障局成功构建了全国统一的国家医疗保障信息平台，该平台不仅包括药品和医用耗材招采管理等14个子系统，还提供了参保缴费、信息查询、待遇申请、业务经办等多种实用功能服务，以及医保电子凭证、移动就诊购药、医疗保障处方下载、异地就医和转移接续等多项独家功能，旨在为13.3亿参保人提供优质医保服务。目前，医药集中采购平台为全国约110万家医保定点医药机构提供服务，涵盖36万种药品和医用耗材，处理100亿人次的就医结算，涉及近6万亿元的医保基金收支，其覆盖范围遍及全国31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团。全国统一的医药集中采购平台实现了药品耗材招采、配送及监督的全国联动，满足了统一编码、统一模式、统一监督与属地管理的要求。同时，该平台依托系统大数据，推动医药交易和招标采购实现跨区域、跨层级、跨业务、跨部门、跨系统的信息共享、业务协同与服务融通。

（三）统一组织实施药品集中带量采购。

一是统一组织、规范实施。印发《国务院办公厅关于推动药品集中带量采购工作常态化制度化开展的意见》，明确集采覆盖范围，完善采购规则，构建集中采购新格局，打破不合理壁垒，消除不合理现象。二是完善规则体系。针对不同品种，迭代优化中选规则，科学设置评价指标，促进公平竞争，推动集采改革稳步前行、行稳致远。三是强化管理。按全国统一要求，推进药品和高值医用耗材集中采购，加强区域协同，指导地方规范采购，做好接续采购，确保“腾笼换鸟”。完善执行机制，强化履约管理，开展临床真实世界研究，回应社会关切。四是集采规则优化稳定市场预期。国家医保局持续优化集采规则，例如在第九批国家组织药品集中采购中，中选药品的采购周期延长至近4年，这是国家组织药品集采以来最长的采购周期，有助于企业制定长期发展策略并保障供应稳定。同时，第十一批集采进一步细化了中选规则。通过延长采购周期等措施，为药企提供可靠市场预期，减轻竞争压力，助其投入研发创新。五是推进区域协同与全国联盟集采。国家医保局推动构建以国家、全国联盟集采为主导，省级集采为补充的新格局。2025年，各省份集采药品和耗材有数量要求。国家开展新批次集采并指导地方联采工作，降低企业投标成本，营造良好营商环境，助力构建全国统一医药大市场。

（四）强化价格治理促进要素自由流动

一是全国挂网药品价格一览表。2025年年初，国家医保局印发《关于全国药品挂网价格一览表复核应用的通知》，正式推出‘全国挂网药品价格一览表’。“一览表”全量汇总展示各地挂网价格信息，对异常价格进行标识，推动各地持续纠治不合理的挂网高价，从而实现对全国药品价格的动态监控和精准干预。二是“四同”价格治理。2023年12月启动“四同”价格治理（同通用名、同厂牌、同剂型、同规格），2024年规范了2.7万余个药品品规的价格，消除省际间不公平高价现象。三是“三同”注射剂价格治理。2024年7月，进入“三同”注射剂价格规范阶段，要求按最小制剂单位重新核算挂网价格，以此避免因包装数量不同而产生的价格歧视。四是零售药店价格治理。指导全国31个省份上线定点药店公开比价小程序，方便群众查询药品的医保价、自费价，并进行不同药店价格对比。通过开展“上网店、比药价”行动，引导平台挂网价格趋于合理。五是 “阴阳价格”专项治理。2025年10月11日发布《关于进一步加强对定点零售药店药品“阴阳价格”监测处置的通知》，明确“阴阳价格”（即医保患者价格高于非参保患者）涉嫌价格欺诈，将采取约谈、暂停医保结算、追回医保基金等措施进行整治。

（五）一体化市场监测评价体系

依托全国统一医保信息平台，协同多部门在全国范围内一体化推进跨部门、跨区域的数据共享与协同监管。一是完善信用评价体系。构建统一医药企业信用评价标准体系，对违规企业分级分类管理，纳入失信名单公开。借助信息共享跨部门联合惩戒，限制失信企业药品招标采购资格，形成监管态势。强化跨省联合惩戒，对“特别严重失信”企业，中止其涉案产品全国挂网资格。强化信用评价结果在集采评审中的应用，引导企业诚信经营，促进行业发展。二是深化药品追溯码应用。自2025年7月1日起，医保定点医药机构销售药品时，须通过扫描追溯码完成医保结算，以此加强全流程监管，切实保障用药安全，有效防范基金流失。追溯码具有唯一性特征，若出现多次扫码的情况，可能存在一定问题。2025年7月6日开展专项行动打击欺诈骗保等问题。截至2025年6月中旬，已累计归集药品追溯码达398.85亿条，“买药先验码、卖药必扫码”的社会共识已基本达成，每日约有500万人次消费者借助药品追溯码查验药品真伪。三是部门联动与协同监管。国家医保局联合多部门共同制定政策、共享数据、协同监管，共担风险、共享成果。医保部门汇总中选企业相关信息后通报给药监局，并构建反馈机制，收集问题并及时反馈处理。2025年，医保飞检实现升级，将重点监管采购、生产及成本等环节，推动监管模式转变，提升监管效能，切实保障基金安全。

（六）治理企业低价无序竞争。

国家医保局在第十一批药品集中带量采购中首次明确提出“稳临床、保质量、防围标、反内卷”原则，标志着药品集采从单纯追求“最低价”向“质量、效率、公平、可持续”并重的新阶段转变。一是价格机制优化，打破“唯低价”导向。不再简单将最低报价作为参考依据，而是采用“入围均价的50%”作为价差控制的锚点，同时推行“低价声明”制度。报价最低的中选企业需就报价合理性作出解释，承诺报价不低于成本，防止企业报出低于成本的“地板价”，避免中标后无法保障药品质量与供应。二是建立防围标机制，维护公平竞争环境。对于首个提供围标线索及有效证据的企业，以及在围标事件中首个承认参与围标的企业，依法依规予以从宽处理，以此破除围标企业间的利益同盟。三是完善质量保障体系，强化全周期监管。提高投标企业的资质门槛，要求投标企业具备同类型药品生产经验，且投标药品所在生产线在2年内不存在违反药品生产质量管理规范等情况，对药品原料、生产工艺、临床疗效实施全链条监控。2025年10月27日，第十一批国家组织药品集中采购产生中选结果，总体实现“稳临床、保质量、反内卷、防围标”预期目标，中选产品与医疗机构需求匹配度较高，中选产品平均价差较此前批次显著缩小，保持了较高中选率。

四、“十五五”期间医保助力全国统一大市场建设

需要关注的问题

纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是“五统一、一开放”。“五统一”，就是统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场。“一开放”，就是持续扩大开放，实行对内对外开放联通，不搞封闭运行。对标以上要求，“十四五”期间，医保在促进全国统一药品大市场建设方面成效显著，但仍面临诸多难点与堵点：一是市场规则统一性不足。相关主管部门对创新药定义不统一，各省市自行出台的创新药械目录自行设定标准，出现政策碎片化、地方保护主义等问题。在创新药上市准入、医院准入、医保准入等领域，省市相关行业主管部门自行实施创新药价值评估机制；国家集采到期后各地接续规则不一，削弱全国统一大市场协同效应；基药目录与医保目录未完全并轨。二是价格治理复杂性凸显。“同药不同价”问题难以解决，同一药品在不同渠道价差大；价格联动机制不健全，全国挂网药品价格“一览表”动态比价和跨区域调价还需要强化。三是集采政策优化有压力。过评仿制药面临临床信任挑战，同品种仿制药企业众多，同质化竞争引发非理性低价投标，威胁供应链稳定。四是医疗机构执行有偏差。部分医院报量不实或替换集采中选药，对利润低的仿制药采购不足。创新药进院受药事会周期、药占比考核等制约，落地受阻。五是线上价格监管存在盲区，平台“即送价”与线下价差缺乏干预手段。国家医保局开展专项行动，但监测未覆盖医院渠道，对“明显高价”缺乏量化定义。六是数据孤岛阻碍全链条追溯。部分省市药品追溯码、医保编码、商品码未完全“三码合一”，数据对接不畅。企业供应端与医保支付端数据割裂，制约全国价格治理精度。同时，还存在源于各省不同的挂网规则和竞价机制导致药品价格差异大且信息不互通、医保支付标准与药品价格协同不足、创新药准入与支付协调不够、数据治理能力不足等问题，这些挑战相互交织，形成复杂的系统性问题，需要在“十五五”期间通过多维度、多层次的改革措施来解决。

其一，需进一步强化基础制度规则的统一性。医保部门应持续推动全国医药集采基础制度规则的统一进程，充分发挥全国统一医疗保障信息平台的关键作用，更加科学地制定全国统一的医药集中采购规则，推动全国各省级平台资质审核标准与流程的规范化统一，构建规范、合理的挂网与交易规则。完善医保支付标准体系是关键举措，医保目录内所有通用名药品的市场价格将依据支付标准进行动态调整，目录外的品种亦将在市场竞争的作用下受到支付标准的间接影响。通过建立“医保支付标准与采购价格协同”的模式，引导药品价格回归合理区间，促使市场从“唯低价”向“质量价格并重”转变。此外，需加快制定全国统一的医保医用耗材目录及支付标准，以弥补医保目录覆盖不全的短板。目前，医保药品目录已实现全国统一，但医用耗材目录仍存在区域差异，这对全国统一医药大市场的形成不利。

其二，需进一步强化全国统一性与地方主动性的协同配合。构建全国统一医药大市场，需要辩证处理全国统一性与地方主动性的关系，既要维护国家法治统一、政令统一和市场统一，又要考虑不同地方市场化程度不同、经济社会发展水平差异较大的现实情况。国家医保局通过医保发〔2024〕8号等政策文件，要求省级平台参与全国联采，并强调在执行医保基金监管和专项整治工作时，地方需保持一定的灵活性。地方在集采工作中，既需遵循全国统一性的要求，也有进行差异化探索的空间。国家医保局指导地方公平对待各类经营主体，严防“地方保护”，同时鼓励地方依据本地区药品耗材费用支出特征、结构及基金运行状况，有针对性地开展本省份带量采购工作，形成全国统一与地方创新的良性互动格局。同时，加强跨区域协同联动。

其三，进一步完善招采平台管理体制和功能。当前，省级招采平台部分归医保部门管理，部分归公共资源交易中心或政府事务管理部门，归属权分散增加了政策执行中管理机构间的沟通成本，降低了执行效率。应研究省级招采平台统一管理的可行性，明确医保部门与省级招采平台的角色定位及权责边界，减少政策执行中“执行不及时、走样变形”等问题。同时，强化医保信息平台与省级平台的深度融合，进一步完善招采平台功能，推动其由单一采购平台转型为集采购、交易、结算、监管功能于一体的综合服务平台。2025年，国家医保局部署开展应用药品追溯码打击药品领域欺诈骗保及违法违规行为的专项行动，这为招采平台功能拓展指明了方向，未来可探索将药品追溯码融入招采平台功能，实现药品从生产、流通、销售到报销的全流程监管。

其四，进一步注重市场机制与政府调控的平衡。进一步优化集采规则，引导企业理性报价，推动市场由“唯低价”模式向“质量与价格并重”模式转变。持续注重提高投标企业资质门槛，要求投标企业具备同类型药品生产经验，且投标药品所在生产线近两年内未发生违反药品生产质量管理规范的情况。持续强化药品价格监测与比价分析，针对价格异常上涨、整体偏高或显著高于全国最低价的情况，及时开展函询、约谈与提醒，纠正不当价格行为。支持企业开展真实世界研究，借助数据驱动的决策支持体系，为创新药制定更为合理的支付标准。进一步完善政策沟通机制，借助企业现场沟通会、政策解读会等方式，向市场主体精准传达政策意图，有效减少政策执行中的信息不对称问题。

其五，推进跨区域价格治理工作。通过国家医保局的持续努力，包括约谈企业、强化价格监管和监测预警等手段，全国挂网药品价格一览表的功能得到了充分发挥。这不仅推动了对不合理高价的纠正和整治，还确保了对全国药品价格的动态监测和精准调控，如2023年约谈药品平均降价超40%的成效所示。通过持续推动药品挂网共识政策的深入落实，进一步强化差比价计算、价格风险处置等核心规则的统一性和标准化，促进相关数据的互联互通，从而有效推动国内药品市场朝着高效畅通、规模不断拓展的健康方向发展，构建一个更加统一、规范、透明的药品供应体系。同时，不断完善医保支付标准与市场价格的联动机制，建立健全医保支付标准的动态调整机制，坚持以药品的实际价值和临床效果为导向，科学合理地对医保支付标准进行动态调整，确保医保资金的合理使用和药品市场的良性发展。

其六，着力补齐法规制度短板。截至目前，国家药品集中带量采购已推进11个批次，从早期试点阶段发展为药品采购主流模式，以立法形式将其制度化，可避免政策调整反复，确保改革成果具有长远效益。同时，药品集中带量采购涉及医保部门、医疗机构、药品生产企业等多方主体，通过立法能够清晰界定各方的权利、义务和责任。然而，今年6月27日公布并向社会公开征求意见的《中华人民共和国医疗保障法（草案）》，并未涉及医药集中带量采购相关内容。当前，医药集中采购、交易以及药品价格管理等相关规定分散于《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国价格法》等多部法律之中，这些法律最初的立法目的并非专门针对药品和医用耗材的特殊性，导致现有规则之间存在冲突，也使得集中采购的法律属性以及各方主体的权责关系难以明确界定。当前，药品集中带量采购已发展成为一项具有深远影响的“战略性采购”行为，它不仅涉及采购本身，还关乎引导医药产业创新和优化医疗资源配置。然而，由于缺乏明确的法律授权与保障，这一功能在推进深层次改革方面面临挑战。建议正在征求意见的《中华人民共和国医疗保障法（草案）》中，增加已经成熟定型的内容。

其七，健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制。强化专项统筹和工作协同，形成全国医药大市场一盘棋工作格局。建立多种形式跨部门、跨区域信息共享、会商和联动机制，以打破市场壁垒、统一采购规则、优化业务流程为着力点，着重解决市场分割与地方保护、要素和资源市场建设不完善、质量体系不健全、监管规则和程序不统一等问题。建立集采中选药品质量和供应问题的反馈机制，协同建设全国统一的药品追溯体系，推进药品追溯码应用，强化药品全链条追溯。构建基本医保目录和商业保险创新药目录的双目录协同政策体系，为医药创新提供全面和灵活的支付保障。建立创新药“三医”一体化准入体制，构建跨部门协同的创新药价值评估机制，促进全国统一的全链条支持创新

药发展体系。

其八，构建高水平医药产业国际竞争新优势。推动医药产业国际化进程，支持本土药企“走出去”，参与国际医药市场竞争，构建“国内临床验证 + 全球市场拓展”的双循环发展格局。对接国际高标准规则，推动医药产业标准与国际接轨，积极参与国际医药监管规则制定，为医药企业“走出去”提供政策支持，打造具有全球竞争力的中国医药品牌。

建设全国统一医药大市场既是一场攻坚战，也是一场持久战。需要持续深化医保制度改革，推动“三医”协同发展，实现医疗保障与医药服务高质量协同，助力医药产业实现从“跟跑”到“领跑”的跨越。这不仅能激活万亿级医药市场潜能，更为“健康中国”筑牢基础，助力中国医药产业在全球供应链重构中抢占战略制高点，开启高质量发展新征程。

作者 | 朱刚令 重庆药品交易所党总支书记、董事长

来源 | 中国医疗保险

编辑 | 徐冰冰 陈嘉蕾

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