卢庆强：优化现代化城市体系的新趋势与新思路

近日，以“应变·焕新”为主题的第十届清华同衡学术周在京开幕，在“城市体系·区域新格局”主题论坛上，清华同衡规划设计研究院副院长卢庆强作了主题报告，提出现代化人民城市与现代化城市体系，是中国特色城市现代化的一体两面。并针对当下流动障碍、规模经济依赖、考核主体导向等现实堵点，提出“十五五”在法治化引领与保障、空间治理单元、跨部门协同机制、地方主体作用、文化基因赋能和依次推进路径等方面的若干重点。

卢庆强

清华同衡规划设计研究院副院长

清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究中心主任

1. 现代化城市体系的发展趋势与路径

1.1 关于“城市体系”与“现代化城市体系”

回顾国内外关于“城市体系”的研究，国内研究与实践角度有较大影响力的，从宋家泰先生、顾朝林老师的“三结构一网络”，姚士谋先生的城市群结构研究，到周干峙先生的城市区域复杂巨系统等。既有研究重点考察功能联系、承载形态和主体协同。中央城市工作会提出的“优化现代化城市体系”任务，怎么理解呢？是城市体系+现代化的逻辑，还是作为一个完整的概念？对此的理解应该包括三方面内涵：城市的现代化，体系的现代化，以及城市现代化在中国现代化大局当中的作用。这是中央城市工作会从整体大局和现代化要求视角提出的战略任务，是城市区域研究的新要求和新使命。

1.2 国家视野下的城市体系：中国现代化的空间格局

优化现代化城市体系，首先需要回答如何支撑国家实现现代化的一个基础底盘和空间格局问题，是下一步需重点回应和考察的视角。基于国家新发展格局的构建要求和新的发展趋势，如何解决好分区和分类的差异化发展问题。有三个方面：

一是大国大群和大城大通道的发展动力区体系。作为一个大国，需要构建具有足够战略纵深与多极引领、多区联动的城市动力体系，既包括处于核心的“3+2”五大城市群的“巨钻”结构，也包括处于国家主要发展走廊和跨区域通道上的大区级城市群，这些地区作为引领发展与集聚人口产业的国土级的发展动力地区，也是国家区域重大战略的主体地区。

二是统筹发展与安全与尊重城乡空间组织形态的城市体系。基于发展引领、战略支撑和安全保障这三个不同国家功能作用，以及城市群、都市圈、城市和乡村四种差异化的城镇化形态，划分整体的主体功能和城乡格局，实现差异化发展目标和路径问题。这是国家主体功能区战略和新型城镇化战略的基础逻辑。

三是响应国际地缘政治格局变化趋势的城市体系应变。这是基于“一带一路”倡议，向西开放、经略周边、向海发展。一方面是不断落地联通的向西开放的国际大通道和跨境走廊的建设，使得在这些走廊上的中西部地区的中心城市，未来的重要性上升，带来新的发展机遇。另一方面是海洋强国建设。向海发展跟上一阶段相比会有新的变化和强化。这是基于国家现代化和新发展格局的视角，需要重视的自上而下的战略要求。

1.3 产业演化下的城市体系：新质生产力驱动的未来潜力

优化现代化城市体系，还要关注产业演化趋势，尤其是新质生产力驱动的未来潜力问题。城市之间的关联并形成体系格局，内在基本驱动力是产业发展的动力。刚才贺灿飞院长做了一个非常有理论深度的前瞻性报告，从下一步的趋势与重点上来，需要重点关注战略性新兴产业对城市体系的影响。我们近期做的一部分研究与数据分析，比如战略性新兴产业上市公司的分布、低空经济企业投资网络关系分析等，其反映出来的规律很大很大程度上是路径依赖，即基于既有的产业发展基础和制度环境等优势地区的中心城市和大都市区地区，往外进行一个扩散和辐射，依托主要的城市群和中心城市地区发展的态势。

又如美国人工智能产业的发展态势，也有类似的规律。这是布鲁金斯学会最新发布的报告，美国人工智能产业的分布特征，主要还是聚焦在超级巨星、明星枢纽这些地区的。

图：美国六种不同类型的人工智能都市区（基于布鲁金斯学会对Lightcast职位发布数据的分析）

（Brookings Institution，Mapping the AI economy: Which regions are ready for the next technology leap?，2025）

进一步考察可以看到，很重要的是这些地区的创新能力与创新效率。这是世界知识产权组织刚刚发布的全球创新力报告，中国首次进入前十，并且有24个创新集群进入世界前100，包括在三类细分指标当中的表现，我们国家的主要城市群、都市圈和中心城市，都有非常高的竞争力，这也是基于全球视角的一个呈现。在这些产业和创新的底层动力基础上，作为结果呈现的城市组织体系，其发育水平与未来潜力，就会有一个相对真实客观的呈现。

优化城市体系的目的，就是提升这些地区的综合承载能力和整体发展水平，反映在指标上，需要更多的考察城市间的关联和城市的承载规模，最主要的指标还是人口流动和企业关联。这是我们做的五大城市群人口大数据和企业大数据的分析，体现人口与经济的综合承载能力，城市体系的等级结构、发展能力、重点区域和网络化特征，可以看到他们之间处于不同的发育程度、不同发展阶段，以及背后可能得不同发展路径，这也是中央城市工作会对“3+2”的差异化部署的主要原因。这是城市发展底层逻辑的视角与趋势。

图：五大地区城镇体系结构（2023）（清华同衡，五大城市群对比研究，2025）

1.4 现代化城市体系：以城为载体的体系现代化路径

考察完城市体系建设两个至关重要的视角后，我们需要进一步怎么思考“城市体系的现代化”问题。北大的罗荣渠老师提出三个维度的现代化理论，即经济和技术的现代化、制度的现代化和文化的现代化。

城市的现代化路径大家讨论比较多，体系的现代化路径方面，目前的关键和重点是制度现代化，如拆除政策壁垒、畅通要素流动、形成发展共同体等制度，然后才有可能实现一个人与自然和谐的城市文明。前面说的这些人口、经济等网络关联，我们有了很好的基础，目前更多要考察背后的制度和文化因素的影响。

体系现代化的路径应遵循和实现“城市枢纽网络+统一要素市场+治理主体协同+文脉赓续永续发展”这样一个多个维度、不断进阶的体系现代化的逻辑与重心。这里面需要处理的关系中很重要的是政府和市场的关系，这也是优化现代化城市体系，需要基于市场演化的规律，也要遵循政府主动作为的治理规律。

目前我们大部分地区处于第一阶段拆墙阶段之后的第二阶段畅通要素，这也是最近出台市场要素配置综合改革试点、建立全国统一大市场等相关文件的核心任务。

1.5 治理逻辑下的城市-区域：实体功能地域与政策治理单元

在梳理以城市为核心载体的体系现代化路径基础上，进一步思考治理逻辑下的城市与区域关系问题。首先是城市与区域的文明视角。城市体系是区域发展的实体内核与组织极核，如果从文明的视角来说，现代文明的不同空间载体侧重点可能会有所差异，城市文明语境更多的关注要素集聚与创新涌现，区域文明语境更多关注多样性与地域性，但两者本身不是一个对立的关系，而是一种内部嵌入与相互融合的逻辑，最终是实现人类文明的全面发展。

其次是不同尺度的“城市体系”、不同类型的城市-区域关系问题。不同空间尺度主导的底层逻辑与权力主体也有所差异，如世界城市体系，更多关注全球资源配置和国家发展权的问题；国家的城市体系，更多关注国土安全和国家权力空间的问题；区域的城市体系，更多的关注产业集群和要素流动的问题；城市尺度的城市体系，更多的关注系统体系和社会空间的问题。不同类型的城市-区域，如强（城市）中心区域与弱（城市）中心区域，强（城市）关联区域与弱（城市）关联区域等，其推进路径也会体现出不同的差异化，如一体推动“强城建圈”、次序推进“以圈带群”等。

最后是治理逻辑下体系现代化处理的核心矛盾问题。这个矛盾是基于城市区域的发展阶段的实体功能地域的差异性，所对应的关联区域政策治理单元下的中心城市提升与区域体系协同问题，其最终目的与标准是服务于人和企业两类微观主体的实际获得感。这是理解和思考治理逻辑下体系现代化的关键。

2. 现代化城市体系的未来图景与重点

2.1 从单打独斗到体系发展：破除现实堵点

单打独斗发展路径依赖的三大堵点：“流动障碍”VS“规模经济依赖”VS“考核主体导向”，针对这三大堵点，需要破除流动障碍、打破规模经济依赖、优化考核导向。首先是破除流动障碍问题。

最近推出的十个重点区域的要素市场化配置综合改革就是需要解决这一问题。选取了东中西的重点城市、省内重点区域等十大综合试点地区，围绕土地、劳动力、资本、技术、数据及资源环境等六大要素，建立和完善“五统一、一开放”的制度体系，着力破除阻碍要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，推动要素质量逐步提高、生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。

其次是打破规模经济依赖问题。需要处理好政府主体锦标赛、市场配置效率和区域公平发展之间的综合平衡。这里面一个需要关注的重点问题是需要主动突破一些规模经济路径依赖问题，通过提升效率、降低成本，提高城市区域的综合韧性，重大工程、重大事件的赋能发展，这些都是主动干预，突破路径依赖的方向和重点。

最后最为关键的依然还是优化考核导向问题。包括建立和完善双赢的核算体系、财税共享分成和具体考核指标优化等，这些方面现在大家谈得比较多。

2.2 现代化城市体系：体系现代化的未来图景

优化现代化城市体系中，体系现代化的未来图景。包括这么几个方面：

• 【目的】以发展共同体为目标，以人和企业的最终获得感为标尺；

• 【任务】以统一大市场建设为突破口，以良性公平竞争与市场化规则制定为核心；

• 【差异】匹配不同发展阶段，适应地方文化基因；

• 【模式】许可-契约均衡型治理模式，强发展弱管制型协同模式。

最终实现目标多元、差异路径、综合落地的城市-区域发展共同体。而构建城市-区域发展共同体，需要因地制宜建立不同的区域协同机制。这既是二十大三中全会的重点任务，也是目前突破体系现代化的重要抓手，背后是制度现代化的战略任务。如强行政模式：实体区域协同机构，区域主体部分行政权立法保障。强市场模式：共识性联盟，协商型工作机制，底线与负面清单管控型治理。

如何制定针对性的有效的跨行政区合作发展新机制，结合我们在各地的实践，需要综合考虑不同发展阶段、不同协同重点，以及背后不同地域的治理环境与文化基因等。

与此同时，构建城市-区域发展共同体，除了适宜的主体协同架构和机制之外，需要重点关注如何有效的实现多元综合目标在政策协同单元落地问题。

一方面是发展逻辑下的综合目标，在生态、社会、文明的三维坐标下，构建在综合性治理模式和评估体系（EESCG范式），明确主体功能区支撑经济发展与实现空间治理的范式，解决EESCG框架下的多线任务优先互促关系问题。

另一方面是治理逻辑下的条块落地，从“空间”主线转向“治理”主线，从“划界划线”逐渐转为政策与行为管控规则制定，建立以政策与规则为核心工具、有明确治理主体的规则型平衡点与政策型分区，实现统筹多线政策、多层战略落地到区块的叠加落地问题。

2.3 构建城市-区域发展共同体：“十五五”期间重点

“十五五”期间优化现代化城市体系的若干重点。

• 法治化引领与保障：区域协同主体行使部分行政权的法定授权问题。

• 空间治理单元：主体功能区战略与制度深化改革：目标一致性与政策一致性的重要政策治理单元。

• 跨部门协同机制：健全城市规划体系、城市更新政策体系，完善城市整体治理与跨部门协同体制机制。

• 地方主体作用：综合性治理落地是关键，保持地方主体发展活力与助力区域发展共同体机制。

• 文化基因赋能：重视制度环境的文化基因，探索文化因素赋能发展驱动模式。

• 依次推进路径：以都市圈为突破口，深化推进省域统一大市场/流动服务体系建设，梯度推进跨省域城市群一体化机制。

2.4 走出一条中国特色城市现代化新路子

现代化人民城市与现代化城市体系，是中国特色城市现代化的一体两面，优化现代化城市体系，不仅仅是一个组织形态问题，也不仅仅是一个城市间关系问题。现代化城市体系的本质是城市发展的底层逻辑（新质生产力）与城市体系的上层建筑（现代治理主体）的现代化问题。全球-国家-区域-城市等不同尺度的城市体系其发展逻辑与治理逻辑是不一样的，但是将在技术（发展动力）-制度（治理主体）-文化（长期基因）的宏观框架内，层级内嵌与相互渗透，更为关键的是对“体系性”认知。

中国特色道路有其地域性、制度性与时代性，优化现代化城市体系，从强主体担当到城市-区域发展共同体，需要顺应尊重城市-区域发展规律，也需要遵循特定技术、制度和文化下的治理逻辑，针对特定阶段的难点堵点问题，深化规律认识、深化改革攻坚、深化实践探索。

图：现代化人民城市与现代化城市体系，是中国特色城市现代化的一体两面（自绘）

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编辑/排版｜王淑芸

文内图片｜由报告人提供

供稿｜清华同衡 总体发展研究和规划分院