取消军机支援，日韩防务合作为何搁浅

本报驻日本、韩国特约记者 邵 南 黎枳银 本报特约记者 李 明 本报记者 李迅典
编者的话：日本防卫省近日叫停了一项原本具有象征意义的日韩防务合作计划——首次在日本自卫队基地为韩国军机提供空中加油支援。在美日韩三边安全合作持续推进、日韩尝试恢复双边防务合作的背景下，这次加油支援计划的落空被日韩媒体视为“泼冷水”。1965年是日韩邦交正常化的起点，也是两国逐步推进双边防务合作制度化的起点。回顾这60年日韩防务合作的起起伏伏，不难看出，历史、领土问题时常让两国的直接合作落空，而朝鲜半岛局势、美国的介入又常常成为日韩深化双边防务合作的推动力。日韩防务合作朝着制度化发展的同时，也受到美国政策导向、日韩双边关系稳定性以及国内政治共识等多重因素的复杂影响。

“领土问题上我们绝不让步”

据韩国《亚洲商业日报》报道，军机加油支援计划的请求是由韩方提出的。韩方希望日方允许其空军特技飞行队“黑鹰”于11月上旬在日本冲绳县那霸空军基地进行加油停靠，随后于11月中下旬赴阿联酋迪拜参与航空展。韩国《朝鲜日报》分析称，韩方提出加油请求本身就带有“制度化合作可行性测试”的意味——这一合作的军事必要性并非重点，关键在于评估双方社会对军事互助的接受程度。《亚洲商业日报》报道称，出于促进日韩防务合作的目的，日本在审议韩方请求时原本持积极态度。

由于日韩之间尚未签署可以相互提供燃料与弹药的《物资劳务相互提供协定》（ACSA），日方原本打算依据自卫队法中“在不妨碍自卫队任务前提下可无偿提供燃料”的规定作为法律基础，给韩国军机提供临时性的加油支援。如果这次加油支援能够实施，它将被视为给未来日韩的ACSA谈判“探路”。事实上，日韩关于ACSA的谈判早在十多年前就已开展，但始终没能签署。

ACSA最早由美国在冷战后推广至北约盟友，原本是一种用于美国和北约国家军队间在多国联合行动、演习或人道救援中彼此提供后勤支援的制度性安排，后来经过修订进一步推广至符合条件的非北约国家。日本于1996年与美国签订ACSA，并以此为基础与澳大利亚（2010年）、英国（2017年）、加拿大（2018年）、意大利（2024年）等国签署了类似协议。日本目前还在与一些国家就签署ACSA进行谈判，包括德国（2023年9月启动）、菲律宾（2025年7月启动）、新西兰（2025年4月启动）等。值得注意的是，日本与其他国家启动ACSA谈判后通常在1至3年内就会签署，而与韩国的谈判是其中拉锯时间最长、进展最反复的。

2011年年初，日韩开始就ACSA及相关军事协定展开谈判。2012年5月，相关协定的草案基本确定。可仅一个月后，韩国政府就出于对国内舆论反弹的考虑，宣布推迟与日本签署ACSA的安排。当时，韩国公众和政界普遍对日本殖民统治的历史记忆高度敏感，认为与日本缔结此类军事或情报协议可能重新揭开历史伤疤。此后，虽然日韩双方的官方文件中没有指明ACSA，但包括美国对外关系委员会在内的智库机构以及政策观察人士普遍将日韩之间的ACSA谈判形容为“持续多年”以及“处于搁置状态”。

尤其在2018年12月的“雷达照射”事件之后，日韩防务关系曾一度严重恶化。韩国军机在日本防卫队基地加油这一原本可以成为“史上首次”的安排，被视为日韩防务合作恢复过程中的关键一步。近几个月来，日韩的确释放出一系列关系升温的信号，从7月的日韩外长会晤，到9月日本防卫大臣十年来首次访韩，再到11月日本防卫大臣和韩国国防部长在马来西亚会晤，这些都让观察人士猜测，ACSA的谈判和签署可能重启。

然而，日方在实施前夕突然叫停了加油计划。对此，日本《产经新闻》评论称：“在日韩合作不断取得进展的情况下，叫停加油支援无异于泼了一盆冷水。”计划被叫停的原因是，部分计划接受加油的飞机曾在竹岛（韩称“独岛”）周边飞行，而此地是日韩之间长期存在主权争议的地区。对此，韩国方面解释称，这是航空展前的训练飞行。日本政府内部则认为，此事难以在国内获得舆论支持。竹岛问题长期以来在日本国内具有高度敏感性，尤其是在涉及防卫合作时，更容易引发各方顾虑。有日本政府相关人士称，此次结果“非常遗憾”，并表示“领土问题上我们绝不让步”，但仍希望今后继续加强合作。

历史包袱和关系波动让合作难持久

韩国《韩民族日报》用“潘多拉魔盒”来形容ACSA对韩日关系的意义。报道称：“经历过20世纪被日本帝国痛苦占领的韩国，无法接受为日本自卫队合法进入朝鲜半岛打开大门。”回顾1965年邦交正常化以来的韩日防务合作，几乎每次合作升温都像打开“潘多拉魔盒”一样，引发民众的强烈担忧，两国当局不得不再次将其关闭。而美国一直扮演着主要推手的角色，利用其与日韩各自的盟友关系，牵住日韩防务方面的交流合作。

与韩国邦交正常化后，日本开始意识到同为美国盟国的韩国的重要性。自1967年8月起，日韩两国几乎每年定期举行日韩阁僚会议。1969年11月，日本时任首相佐藤荣作与美国时任总统尼克松在联合声明中称“韩国的安全对日本自身安全至关重要”。该表述被学界称为“韩国条款”。

1970年7月，第四次日韩阁僚会议举行。为应对尼克松政府关于从韩国撤军的“战略收缩”决定，此次会议重点讨论了政治和安全问题。韩国要求日本充当“军事援助提供者”，日本也决定向韩国提供约1亿美元的贷款，支持重型机械、特种钢等具有军事色彩的产业。但随着世界格局演变，中美关系开始缓和，朝鲜半岛开启对话通道，日韩对周边局势认知的不对称开始显现——相比于韩国坚持强调军事威胁和国家安全，日本外务省则认为，国际局势的缓和以及战争爆发可能性的降低，使得朝鲜半岛更主要的问题集中在经济和政治层面。

1981年，带着“恢复美国领导地位”使命的里根就任美国总统，再次重视与日韩之间的同盟关系。上世纪90年代初，朝鲜半岛核问题的爆发使日韩在防务方面加强交流，韩国时任总统金泳三1994年7月呼吁日本政府共同应对朝核危机。1998年10月，韩国总统金大中与日本首相小渊惠三举行会谈，双方表示要建立“日韩新型关系”，并发表《日韩共同宣言》。该宣言发布后，日韩防务合作开始呈现制度化的趋势。如1999年日本海上自卫队和韩国海军进行了首次战后搜救演习，此后约每两年举行一次。

然而，日韩之间的历史包袱并没有让两国防务合作升温太久。2001年日本新编历史教科书的问题让日韩关系再度降温，韩方宣布暂停一切与日本的防务合作，韩国国防部在声明中说：“两国军事交流应基于正确的历史认识与互信。”朴槿惠执政时期（2013年至2017年），其政府也多次要求日本“正确认识历史”，并将历史问题视为韩日关系发展的重大障碍，日韩防务合作制度化进展有限。

但与此同时，美国的介入也在推动着日韩防务合作。2011年年初，日韩开始就ACSA以及《军事情报保护协定》（GSOMIA）展开谈判，重要背景之一就是美国重新强调其在亚太地区的安全架构构建以及朝核问题的升温。当时，美国《华盛顿邮报》称，这是日韩迈出的“受到美国强烈鼓励的一步”。2012年6月，美日韩三国举行海军联合演习，此次演习被称为“三国首次正式三边联合海军演习”。美国战略与国际问题研究中心2014年的一份报告这样说道：“当日韩之间政治氛围不理想时，美国在推动两国走近方面的作用至关重要。”

2016年11月，日韩正式签署《军事情报保护协定》，这让日韩有了防务合作之实，也是日韩双方直接签署的首份防务协定。《韩国时报》称，这意味着两国在军事情报保护和共享方面达成制度性安排，允许双方在不经由美国的情况下直接交换涉密军事情报。

不过，这份协议的执行也不顺利。2018年12月的“雷达照射”事件导致日韩很多机制性防务合作被中止或降级。2019年，日本对韩国实施关键半导体材料出口管制，并将韩国从“白名单”移出，韩国认为这是日本方面对于韩国法院判决日本企业就太平洋战争期间“征用”劳工予以赔偿的报复。同年8月，韩方宣布不再延续《军事情报保护协定》，引发日本强烈抗议，后又于11月在美国施压下暂缓中止。

到了尹锡悦执政时期，日韩防务合作则有了大幅提升。2023年的美日韩“戴维营峰会”不仅让三边安全合作制度化，也促使日韩双方强化了防务合作，避免因历史、领土问题使日韩或美日韩三边安全合作受到冲击。自去年6月起，美日韩还在东海海域多次举行名为“自由之刃”的多域联合军事演习。

美国政策导向会产生微妙影响

综合多家韩媒报道，当前韩日防务互动主要集中于危机通报、情报共享和海空联合训练等低敏感度领域。这类以信息共享和沟通机制为核心的“技术型合作”相对来说易于延续、受阻较少，而涉及军需互助条约、联合作战计划等制度化合作，因其触及领土与历史等政治敏感问题，短期内难以取得明显进展。

一位长期研究韩日关系的韩国学者接受《环球时报》驻韩国特约记者采访时分析说，高市内阁虽在公开场合强调“面向未来的合作”，但在独岛问题上仍保持强硬态度，韩国国内对扩大军事互信同样谨慎。因此，短期内韩日直接的防务合作难以从象征性互动迈向制度化与常态化。在韩美日三边合作持续推进的情况下，韩日双边合作的推进仍更多依赖美国主导的平台。

中国社科院日本研究所研究员吕耀东接受《环球时报》记者采访时表示，日韩之间的防务合作未来将主要在美日韩“戴维营框架”下展开，该框架下已达成的相关协议为日韩双边防务合作提供了基础与方向。他分析称，日本新首相高市早苗的上台已经对日本防务政策产生了可见的影响。在防卫预算方面，日本政府已决定将防卫费占GDP的比重提升至2%的目标提前实现。他还举例说，日本如果设立国家情报局并通过《反间谍法》，日韩基于“戴维营原则精神”，可能进一步深化原有的《军事情报保护协定》合作。

‍谈及美国国防政策可能转向注重国内事务这一趋势，吕耀东认为，这将对日韩防务合作的动力机制产生微妙影响。在拜登政府时期，美国在推动美日韩三边合作上表现得较为主动。若未来美国全球战略调整，可能会促使日韩两国自主协调，从而在某种程度上增强其双边防务合作的内在需求。