《中国金融》｜“十五五”规划的关键看点

作者｜熊园 朱慧「国盛证券，熊园系首席经济学家」

文章｜《中国金融》2025年第21期

2025年10月20～23日，党的二十届四中全会（以下简称会议）在北京召开，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），10月28日公布了《建议》全文和总书记关于《建议》的说明（以下简称《说明》）。总体来看，《建议》确定了未来五年我国经济社会发展路线图，提出了不少新目标、新提法、新对策，包括：对“十五五”发展环境更为关注；要求延续“稳中求进”的总基调；重提“坚持以经济建设为中心”；继续强调2035年翻番的目标，指向未来5年应还会设定偏高的GDP目标；新增2035年实现“国防实力、国际影响力大幅跃升”；新提“航天强国”建设；现代化产业体系、科技、扩内需位居12项主要任务前三位；等等。此外，本次会议也讨论了当前形势，要求坚决完成全年经济社会发展目标。

第一，强调“积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争”。会议强调，“十五五”时期是“我国发展环境面临深刻复杂变化，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”；《建议》进一步提到，“世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整；世界变乱交织、动荡加剧，大国博弈更加复杂激烈，外部环境的不确定性、不稳定性上升，风险挑战增多”。对此，会议要求，“保持战略定力，增强必胜信心，积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争，勇于面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”，《建议》还要求“变局蕴含机遇，挑战激发斗志”。

第二，延续“稳中求进”总基调，提出要“坚持以经济建设为中心”，总体原则突出“坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全”。会议强调，“以推动高质量发展为主题，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展”，并提出“十五五”时期经济社会发展必须遵循的六大原则：坚持党的全面领导，坚持人民至上，坚持高质量发展，坚持全面深化改革，坚持有效市场和有为政府相结合，坚持统筹发展和安全。

第三，新增2035年实现“国防实力、国际影响力大幅跃升”的目标，提出要建设“航天强国”，继续强调2035年GDP翻番的目标。一方面，针对“十五五”期间的主要目标，除了继续提出要实现“经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶”外，进一步提出要求“国防实力、国际影响力大幅跃升”。除“制造强国、质量强国、网络强国、交通强国、人才强国、科技强国、教育强国”外，新增了“航天强国”的建设目标。另一方面，针对2035年的远景目标，继续强调“到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，指出到2035年仍要实现经济总量翻一番的潜在目标，对此，《建议》明确“十五五”期间“经济增长保持在合理区间”，《说明》也指出，“十五五”时期“经济社会发展保持适当速度”。

第四，部署了12项主要任务，其中“现代化产业体系、科技（新质生产力）、扩内需”位居前三，“现代化产业体系、对外开放”顺序明显前移。会议延续部署了12项主要任务，涉及产业、科技、扩内需、改革、民生、生态、对外开放、区域、文化、农业农村、安全、国防和军队建设，但顺序上调整较大，也相应体现了后续“优先级”变化。具体来看，在12项主要任务中，科技和产业发展依旧靠前，且将“建设现代化产业体系”移至首位。具体来看，有以下几个方面的新提法、新要求。

其一，建设现代化产业体系和发展科技创新仍然放在突出位置，这表明强科技仍是后续政策的核心主线。会议进一步要求“全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点”；对于现代化产业体系建设，提出“智能化、绿色化、融合化”三大方向，服务于“制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国”建设。《建议》还明确指出发展“新能源、新材料、航空航天、低空经济”四大战略性新兴产业，发展“量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六大移动通信”六大未来产业，并新提“采取超常规措施”推动关键核心技术攻关，新提“加大政府采购自主创新产品力度”。

其二，对于扩内需，会议提出，重点把握“投资于人”的新要求，首次提出“居民消费率明显提高”。会议提出，“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，表明后续扩内需会重点从需求侧入手。会议要求，“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”，精准把握居民消费高端化、智能化、融合化等趋势，加大对教育、医疗、文化、旅游、养老、托育等领域的投入力度，以个性化、多元化优质服务的供给带动消费扩大。

其三，促改革强调以经济体制改革为牵引，突出“充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制”。对于全面深化改革，会议重点突出“经济体制改革牵引作用”，以及“充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制”。在具体方向上，《建议》明确指出“促进各种所有制经济优势互补、共同发展；编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构；强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式”。

其四，将扩大开放置于更为重要位置，首提“准入又准营”。在12项主要任务下，更为重视制度建设、双向投资、自主开放、多边贸易，包括以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域，促进外贸提质增效，加快建设贸易强国，落实好“准入又准营”等。

其五，“中国式现代化，民生为大”，短期解决群众“急难愁盼”问题，中长期稳步推进共同富裕。6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅已围绕“公平、均衡、普惠、可及”，提出了10条举措以解决群众“急难愁盼”的问题，后续会在“十五五”期间抓好落实。此外，除就业、收入、生育、社保、教育外，对于房地产市场，仍在民生领域予以部署，《建议》明确提出要“推动房地产高质量发展，进一步推动房地产发展新模式、优化保障性住房供给、好房子建设”；此外，针对“一老一小”，《建议》强调完善生育支持政策、发展银发经济，包括“发挥育儿补贴、个税抵扣等政策的综合作用；稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面的年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济”等。

第五，多部门多地学习传达会议精神，要求对标对表、科学制定本部门本地区的“十五五”规划，也要抓紧谋划明年政策，确保“十五五”良好开局。其中，国务院党组表示要重点抓好“十五五”规划纲要编制工作，“科学设置指标体系，提出分领域具体目标，谋划一批带动性强的重大政策、重大改革、重大项目”，也要抓好年内工作，抓紧谋划明年政策，确保“十五五”良好开局；人民银行、证监会均提及资本市场建设，如人民银行表示要“维护股市、债市、汇市等金融市场平稳运行”，证监会表示要“进一步深化投融资综合改革，持续增强我国资本市场的包容性、适应性和吸引力、竞争力”；科技部、工信部则聚焦科技创新、产业融合、新质生产力等方面进行工作部署。

北京市、上海市、浙江省等多地也陆续学习传达党的二十届四中全会精神，首要是抓好宣传、宣讲、落实，也强调因地制宜、对标对表制定本地区“十五五”规划。其中，多地强调对标对表、科学谋划本地区“十五五”规划，并突出核心任务，比如，浙江省强调“必须牢牢扭住高质量发展建设共同富裕示范区这一核心任务”；北京市表示要“纵深推进京津冀协同发展，加快构建现代化首都都市圈”；广东省表示要深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”等。此外，各地在部署年内经济工作时表示，坚决完成全年经济社会发展目标，如内蒙古自治区表示要“拿出更大劲头大抓招商、大抓项目、大抓投资”。

“十四五”时期，我国发展历程极不寻常、极不平凡，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶。乘势而上，党的二十届四中全会明确，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，未来五年，各方将更加积极有为、奋发进取，各项宏观政策也将偏积极、偏扩张，不断开创以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业新局面。■

（责任编辑 许小萍）