解读十五五规划：发挥科技在产业发展中的引领作用

人民日报关于二十届四中全会以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《十五五规划建议》）的报道中提到，随着新一轮科技革命和产业变革加速突破，全球科技创新进入空前密集活跃期，科技创新正成为提高生产效率、提升供给能力和激发潜在增长率的关键助力。

《十五五规划建议》发布之际，观察者网特邀中国科学院科技战略咨询研究院创新发展政策所所长、博士生导师眭纪刚研究员，围绕科技、制造业等相关内容展开一场对话，他的主要研究领域为创新发展理论与政策、科技政策，曾主持国家社会科学基金重大项目、国家自然科学基金等国家级科研课题。

整场对话聚焦规划核心要义，从科技创新与产业升级、传统产业优化与新兴产业培育、有效市场与有为政府协同等多个维度，深入解读了新规划之后的深层逻辑，也剖析了科技自立自强对经济发展的支撑作用，为理解“十五五”时期创新发展与产业变革的实践路径提供思考与参考。

以下为对话全文：

观察者网：您认为《十五五规划建议》在“新科技革命与产业变革”方面所体现出的整体目标是什么？其中提到“加快高水平科技自立自强”和“引领发展新质生产力”抓住新一轮科技革命和产业变革的历史机遇，您怎么看科技和产业之间的辩证关系？

眭纪刚：科技是产业发展的先导，纵观全球科技史和经济史，英国、德国、美国、日本等发达国家正是抓住了历史上的几次科技革命和产业革命机遇，大力发展纺织、铁路、化工、电气、汽车、半导体等产业，成为全球科技强国与工业强国。

当前，以人工智能、量子信息和生物技术为代表的新一轮科技革命正在兴起，不断加速学科交叉融合，也在引领新一轮产业变革，加速孕育一批未来产业和新兴产业，为创新发展提供新的动力。新一轮科技革命正在加速产业发展范式变革，助力新兴产业部门和新兴业态的培育壮大，为未来产业的培育和发展带来了契机。

例如，人工智能技术正在呈指数迭代发展新趋势，推动部分技术与产品研发周期快速缩短。生物技术的重大突破，将彻底改变癌症、传染病、阿尔茨海默病等疾病的预防和治疗，推动未来生物产业的革命性发展。

这些新技术、新产业将奠定大国竞争的格局与基础，所以（二十届）四中全会审议通过的关于制定《十五五规划的建议》中，特别强调“抓住新一轮科技革命和产业变革的历史机遇”。

观察者网：怎么看我们强调“抢占科技制高点”这一目标？

眭纪刚：科技制高点是指在全球技术竞争中占据核心地位的关键技术，它们具有前瞻性、全局性和战略性，是决定国家在未来发展中取得竞争优势的科技高地。在当代国际社会中，由科技制高点形成的技术优势不仅是经济竞争的关键，也是影响国际政治格局的核心力量，在不同程度上塑造和改变了国际体系的政治图景，如二战期间的核技术、二战后的信息技术等。

科技制高点作为技术体系中的重要组成部分，已经成为全球政治体系的重要技术框架，为新时期国际关系的演化提供了支撑。在全球科技竞争日益激烈的时代背景下，占据科技制高点意味着掌控关键环节的主动权。例如，人工智能、量子计算和先进制造等领域的技术突破，不仅推动新兴产业的发展，还通过技术输出与市场占有提升了国家话语权。

观察者网：能否以互联网技术或AI技术的产业落地举例说明？

眭纪刚：掌握核心技术并推动其产业化，不仅能使国家摆脱技术依赖，实现从技术追随者到标准制定者的跃升，还能够重新塑造国际秩序和竞争格局。在高技术领域，国际规则和标准的主导权往往意味着市场规则的制定权，甚至关乎国家在全球价值链中的地位。

以5G技术为例，中国企业如华为和中兴在技术研发和全球网络建设中取得显著突破，超越了传统技术强国，逐步从通信技术的跟随者转变为标准制定者。这种转变不仅强化了中国在全球通信领域的技术话语权，也为其他发展中国家提供了可借鉴的创新模式。更重要的是，标准的掌握为后续技术生态系统建设奠定了基础，使中国在相关领域保持长期竞争优势。

观察者网：建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基的部分，新增“保持制造业合理比重”，怎么理解这些提法调整？

眭纪刚：制造业是国民经济发展的支柱产业，是实体经济的根基，制造业的总体能力与水平，将决定整个国家的经济实力和综合国力。制造业产业关联度大，包括机械加工、材料、电子和机械零部件等配套产业，又是基础原材料工业的前向产业，对经济增长带动性强，并为促进相关产业的升级和发展提供基础保证。与其他产业相比，制造业的外溢效应十分明显。

制造业范围广、门类多、技术含量高，除了能够带动上下游产业一体化发展以外，还有利于提高国民经济各行各业的技术水平和劳动生产率，从而提高国家竞争力。制造业的创新能力是衡量国家工业化水平的重要标志，美国、日本、德国等工业强国都是依赖制造业的技术创新完成了工业化，并进入了发达国家行列。

但是自上世纪80年代以来，一些发达国家为了降低生产成本，将制造业大量外包，本国实体经济严重削弱，也降低了抵御经济风险的能力。我国近年来也出现了这一趋势，由于国内各种成本不断上升，很多制造业转移到成本更低的东南亚国家，可能为经济安全埋下了隐患。中央已经意识到这个问题的重要性，因此《十五五规划建议》特别强调“保持制造业合理比重”。

观察者网：您认为科技创新与高质量发展的关系是怎样的？

眭纪刚：经济发展的要素主要有劳动力、资本、自然资源与技术等。其中，劳动力、资本和资源禀赋等传统要素是一个国家在经济发展初期阶段的比较优势基础。但是当经济发展到达较高阶段后，技术和人力资本等创新要素就占据主导地位，发挥更加重要的作用。

科技创新使人才、资本、技术要素通过市场与制度的协同作用得到合理配置，使不同的创新主体进行不同的创新活动。因此，高质量发展的关键在于，将经济发展动力由传统要素向技术、制度、人才等创新要素转变，最终通过市场的作用，实现高质量发展的目标。科技创新与高质量发展的关系体现在以下方面：

在微观层面，在市场竞争的压力下，企业为了获取超额利润、提升企业竞争力，需要不断通过创新提高产品性能或生产效率。领先企业通过各种创新活动而获利，会引发其他企业的学习、模仿和知识扩散，形成共同的价值取向，这是高质量发展和现代化经济体系的微观基础。

在中观层面，在新的创新追求和技术条件下，要素结构和市场需求发生改变。采用了先进技术的部门降低了成本，扩大了市场，增加了利润和积累，扩大了对其它一系列部门产品的需求。一些新兴产业不断成长，传统产业不断衰落，推动产业结构不断演进。

在宏观层面，众多重大技术创新汇聚成技术长波，全社会范围内的创新水平持续提升，引领经济的整体发展，实现发展方式的转变。因此，科技创新促使供给和需求结构合理完善，产业结构调整升级，资源环境协调发展，社会公平水平提升，最终实现高质量发展。

观察者网：您认为“技术与制度协同演化”是长期变迁的第一动力，技术突破只是必要条件，能否转化为持续的经济动能，取决于制度-组织能否同步调适，能否展开论述？

眭纪刚：技术创新与制度创新都是创新发展的动力，但是长期以来，经济学界形成了技术决定论和制度决定论两种观点。实际上，技术与制度是在协同演化中驱动经济发展，也即“双轮驱动”。“技术—制度协同演化论”突破了机械决定论和传统线性思维方式，为重新审视技术、制度与经济变迁等重大问题提供了新的视角，因此具有更强大的现实解释力。

在协同演化中，一方面，制度构成技术演化过程中的边界条件，对技术变迁起着重要作用；另一方面，技术反过来又成为制度变迁的选择压力，对制度演化产生重要影响。这一论点也符合马克思的生产力与生产关系的理论，即生产关系适应生产力发展需要时，会促进生产力发展，否则将阻碍生产力发展。

如历次工业革命中，随着生产技术的不断变革，需要工厂组织制度、产业组织制度、社会保障制度等发生同步调整。而这些制度的不断创新，反过来也推动了生产技术的变革。

观察者网：基于十五五规划的整体目标和更长期变迁的总体方向，怎样去引导技术-制度的协同演化？

眭纪刚：发展新质生产力是十五五规划的重要任务，而新质生产力内在地要求与科技创新、成果转化、产业发展相契合的制度环境因素。

如果缺少相关制度的支撑和配合，新质生产力的形成和发展会受到很大影响。这意味着新质生产力需要与之相耦合的“新型生产关系”，即能够促进科技不断创新、并将科技成果转化为现实生产力的一系列制度和体制。

这些制度既要保持社会秩序的稳定，又能激发经济创新的活力。通过全面深化体制改革，产生出一种与新质生产力发展基本相适应的新型生产关系，促进形成有利于前沿技术突破、创新成果转化和产业不断发展的新机制。在此过程中，新质生产力不断形成和发展，而旧的生产关系则逐渐被扬弃，进而可能会引起社会制度和社会形态的变革。

科技创新体系是一国为了促进科技创新活动而设定的一系列机构和制度，因此属于生产关系的范畴。狭义的创新体系主要是指企业、大学和科研机构等创新主体；广义的创新体系不仅包括创新主体，还包括影响一个国家创新能力的一系列制度和体制，如科技体制、市场制度、专利制度、教育制度、政府政策等。

当前我国科技创新面临的国内外环境发生了很大变化，原有的以追赶模仿为主的科技创新体系已经不能适应新时代国家科技创新和新质生产力发展的需求。

在新的发展阶段，亟需建立与发展新质生产力相适应的新型生产关系与创新体系，包括形成支持全面创新的基础制度、强化国家战略科技力量建设、促进各类创新主体加强合作、完善科技创新的生态环境、建设高效协同的创新治理体系。

宇树科技的机器人在进行流畅的舞蹈表演

观察者网：《十五五规划建议》提出“优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业”，如何理解对传统产业的“优化提升”，以及对新兴产业和未来产业的“培育壮大”？

眭纪刚：当前我国进入发展方式和发展动力转型期，高质量发展和建设现代化经济体系都对科技创新提出更强烈需求。无论是传统产业改造升级，提升效率降低能耗，还是培育新兴产业和未来产业，开辟新领域新赛道，都需要通过科技创新驱动产业创新发展，推动产业体系的结构变迁。

同时创造一系列必要的、以往尚不具备的制度条件，通过合理机制推动创新，是这个发展阶段亟待探索的任务。但是我国长期存在科技、经济“两张皮”问题，科技对经济发展的支撑作用还未充分发挥，亟需通过科技创新与体制机制创新，增强创新对发展的引领作用。

战略性新兴产业和未来产业具有不同于传统产业的新技术、新要素、新产出，蕴含着更强大的发展潜力，不仅可以提高生产效率和增长质量，还可以创造更多的就业机会和社会财富，因而具有更高的发展质量。

因此，从科技创新到未来产业再到战略性新兴产业是一个连续的光谱，新质生产力是新兴产业和未来产业发展的基础和支撑，而新兴产业和未来产业则是新质生产力不断发展和应用的现实场景和表现形式。推动新质生产力的形成既要加强科技创新驱动力，又要加快新兴产业的培育壮大。

观察者网：二十届四中全会决议中提到“坚持有效市场和有为政府相结合”，那么在完善新型举国体制和创新发展中如何体现有效市场和有为政府的作用？

眭纪刚：在现代经济中，政府与市场都是配置资源的手段，如何正确处理政府与市场关系，既是经济理论的焦点，也是发展政策的核心。对于中国这个后发转型国家而言，正确处理政府与市场关系，更是科技创新与经济发展的重中之重。

建立和完善社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关的新型举国体制，既是中国自身科技发展实践的需要，也是中国对这一世界性难题的探索与回应。

新型举国体制是社会主义市场经济条件下的举国体制，必须坚持社会主义基本制度与市场经济有机结合，既充分发挥政府职能，又尊重市场经济规律，协同发挥政府与市场在关键核心技术攻关中的作用，在集中力量办大事和充分释放市场活力中把握新型举国体制这一制度优势。

在创新发展过程中，有效市场与有为政府既要在科技创新中形成明确的分工定位，又要在此基础上有序协作，实现有机结合。政府要在顶层设计、战略规划、政策供给等方面积极作为，在关键核心技术攻关中发挥决策者、启动者、协调者和评估者的作用，利用各种政策手段为创新发展指明方向和集聚资源，要为市场运行创造公平竞争、保护知识产权的良好环境。

同时要坚持市场在资源配置中起决定性作用，充分发挥市场在新型举国体制中的资源配置效益最优化的优势，调动各类市场主体的参与积极性，激发企业持续投入研发和实现产业化的内生动力，市场主体通过自下而上的探索推进政府职能转变，形成“政府—市场”有机协作的强大合力。

观察者网：当下全球不同程度上正在经历西方“现代化”发展模式的失范阶段，许多目光望向东方，望向五年规划模式，您做政策建言时会考虑到这个维度吗？

眭纪刚：国民经济与社会发展五年规划是服务国家长远发展目标，着眼于解决事关国民经济与社会可持续发展面临的全局性、战略性、前瞻性问题，在重点领域、优先主题、重大项目、前沿技术、条件平台、基础设施等方面做出的系统性安排，是一定时期内经济社会发展的纲领性文件，能够引领科技、经济、社会协调可持续发展。

制定和实施五年规划，是新中国成立以来我国政府组织经济社会活动、配置要素资源的主要工作方式，对我国科技经济社会发展与改革都起到了关键作用。近年来随着我国取得显著的发展成就，五年规划模式结合了政府与市场各自特点，优势也不断凸显，甚至吸引了多个国家采取这种模式规划未来的发展，一定程度上反映了这种制度的优越性。

观察者网：五年前的十九届五中全会首次提出“把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，二十届四中全会继续强调“加快高水平科技自立自强”。请问科技自立自强对经济发展有什么重要作用？

眭纪刚：尽管我国科技创新实现快速跨越，但是我们也要清醒地认识到，与建设世界科技强国的目标和新一轮科技革命的要求相比，我国的科技创新依然存在一些突出问题，不能有效支撑高质量发展的需要。国际竞争局势的变化暴露出中国科技和产业发展的短板，凸显了科技自立自强的重要性。

例如，我国基础研究比例仍然较低，研发投入结构有待优化；制造业大而不强，自主创新能力较弱，关键核心技术与高端装备对外依存度高，整体处于全球产业价值链的中低端，还没有完全实现自立自强。

特别是产业发展中的技术“空芯”化，重大关键性、战略性技术依赖国外进口，不仅使经济发展空间受到限制，而且国家安全也面临着重大隐患。即使我们可以凭借比较优势参与全球分工，但对核心技术、关键领域依然要有掌控力，因此科技自立自强能力建设是个长期任务。

观察者网：能否说明科技创新如何引领新质生产力发展？

眭纪刚：“科学技术是第一生产力”，表明科技在生产力发展中的重要作用，科技创新也是新质生产力的集中体现和主要标志。新质生产力是以科技创新为主导、实现产业结构调整升级和创新发展而产生的生产力。

甚至可以说，没有科技创新的重大突破，就难以产生新质生产力。新质生产力的本质是创新驱动，而创新驱动的关键在于新技术的突破，通过与劳动者、劳动资料和劳动对象的结合实现在生产中的应用，从而产生新的更为强劲的发展动力。发展新质生产力，就要发挥科技在产业发展中的重要作用，以科技创新驱动产业变革，提高全要素生产率。

纵观人类发展史，创新始终是社会生产力提升的关键因素，科技的重大突破往往是社会发展的重要引擎和催化剂。自工业革命以来，人类社会区别于传统社会的特点在于能把科学和技术系统地、经常地、逐步地应用于商品生产和服务业方面。

从蒸汽机的发明开启工业革命大门，到电话电灯的应用拉开电气时代序幕，再到电子计算机把人类带入信息社会，以及当前的数字化、智能化社会，科学技术在人类社会发展中的地位和作用越来越突出，带来社会生产力的大解放和人民生活水平的大跃升。这种持续的技术创新已经成为一个不可或缺的生产因素。

当前，以生物、新能源、新材料和人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革正在蓬勃发展，科学—技术—生产已形成一个有机的整体过程，使得许多科技创新成果转换为产业应用的周期大大缩短，新能源、新材料、新一代信息技术等新兴产业蓬勃发展，生产的数字化、智能化水平不断提升，技术变革正在加速转换为现实生产力。发展新质生产力不仅意味着以科技创新推动产业创新，更体现了以产业升级构筑新竞争优势、赢得发展的主动权，更注重科技创新、高质量发展和与新兴产业的融合，代表了生产力的革新和未来发展方向。

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