盈科原创丨内部承包责任制下：从政策宣示到司法穿透的演进与国企企业合规构建指引

目录

一、政策—规范—司法：一个表述的三次嬗变

二、被认定“不支持”的场景剖析及应对

三、国有企业合规体系构建指引

四、诉讼举证要点与策略

政策—规范—司法：一个表述的嬗变

从 1987 年首次提出“内部承包经营责任制”至今，相关政策、规范以及司法实践对该制度中“承包人组织施工所需资金、技术、设备、人力是否由施工企业予以支持”这一问题的认识与要求，历经了数次重大转变，深刻影响着建设工程领域的实践与合规建设。

1.0 阶段（1987—2013）：

1987 年《〔1987〕1806 号》文件首次提及“内部承包经营责任制”，当时仅要求“签订承包合同，明确责权利”，对于施工企业是否需要对承包人组织施工所需资源进行投入，未作明确要求。在这一阶段的司法实践中，多以形式审查为主，只要合同中出现“企业提供必要支持”等字样，通常即可认定符合要求。这一时期，政策的宣示性意义更为突出，旨在引导建筑行业探索内部承包经营模式，激发企业活力与市场竞争力，但对于具体操作的规范性要求相对宽松。

2.0 阶段（2014—2019）：

2014 年住建部《建市施函〔2014〕163 号》文件对内部承包经营责任制进行了进一步释义，明确指出合作、联营、内部个人承包等形式本身并不禁止，但施工企业“必须提供实质性支持”。这一释义为司法实践提供了更为明确的判断标准，促使审判机关开始关注企业对承包人支持的实质内容。2015—2019 年，四川、重庆、福建、河北、北京五地高院在相关解答中纷纷出现“人、财、物及资金，由建筑施工企业予以协调支持”的表述，这不仅是对“实质性支持”要求的细化，更是将举证责任抛给了施工企业，要求企业能够提供充分证据证明其对承包人提供了相应支持，否则可能面临内部承包关系不被认定的法律风险。

3.0 阶段（2020 至今）：

2022 年最高法对全国人大 3784 号建议答复中明确提出，内部承包人必须是“有合法劳动关系的职工”，企业“应当提供资金、技术、设备、人员支持”。同年川渝高院《联合解答》删除了“协调”二字，改为“是否由企业予以支持”，这一改变标志着司法审查从“要素齐备”转向“实质管控”，对施工企业的合规管理提出了更高要求。在这一阶段，司法机关不再满足于企业形式上的支持，而是要穿透表象，审查企业对承包人的支持是否真实、有效、全面，是否能够体现企业对项目全过程的管控与责任承担。

被认定“不支持”的场景剖析及应对

在司法实践中，以下七类场景常被认定为施工企业对承包人“不支持”，施工企业应高度关注并加以防范。

1.资金方面

合同约定“承包人全垫资”或“企业仅收管理费”，这种情况下，企业未对项目资金进行实质性投入，不符合内部承包的合规要求。企业应根据项目实际情况，合理安排资金投入计划，确保项目资金的稳定供应，避免因资金问题导致项目停滞或引发纠纷。

2.技术方面

技术交底签字人非企业正式工程师，这表明企业在技术管理上存在漏洞，无法有效证明自身对项目的技术支持。企业应建立健全技术管理体系，确保所有技术交底工作均由企业正式工程师负责，并留存完整的签字记录，以备司法审查时能够提供有力证据。

3.设备方面

塔吊租赁合同由项目经理个人名义签订，而非企业名义，这可能导致设备管理失控，无法体现企业对项目设备的支持与管控。企业应统一签订设备租赁合同，并严格规范设备进场验收流程，由物资部、安全部、项目部三方共同签字确认，同时将所有设备接入企业物联网监控平台，实时采集运行数据，实现设备流的全程监控与管理。

4.人力方面

安全员、质检员由承包人自行招聘并支付工资，这不符合内部承包模式下企业对项目人力资源的管控要求。企业应加强对项目关键岗位人员的管理，确保安全员、质检员等重要岗位人员与企业签订劳动合同，由企业支付工资，并为其缴纳社会保险，从而形成稳定的人力资源管理体系，保障项目质量和安全。

6.保险方面

工伤保险、意外险由承包人个人购买，这无法体现企业对项目人员的保障责任。企业应统一为项目人员购买工伤保险和意外险，确保项目人员在工作期间的人身安全得到充分保障，同时这也是企业履行社会责任、防范用工风险的重要举措。

7.印章方面

项目部印章由承包人自行刻制、自行保管，这极易引发印章使用风险，导致企业面临不必要的法律纠纷。企业应统一刻制项目部印章，并建立严格的印章管理制度，明确印章使用范围、审批流程和保管责任，确保印章使用合法、合规，防范印章滥用风险。

国有企业合规体系构建指引

结合2025年最新监管动向、裁判口径变化及央企合规审计一线经验，对“内部承包责任制”进行制度化的二次锻造，形成可直接落地的操作指引（政策锚点→制度嵌入→流程再造→证据闭环→风险对冲→诉讼反制+持续更新），供总法、审计、项目经理三线并行使用。

1.项目全程合规管理穿透

①劳动关系穿透（社保+个税+公积金三流合一）；

②资金穿透（项目专户与公司资金池每笔对账）；

③设备穿透（物联网数据与固定资产卡片实时比对）；

④技术穿透（BIM模型修改记录与OA系统日志哈希值校验，防止事后补录）；

⑤保险穿透（工伤、共投、安责险保单须列明“施工企业为第一受益人”）；

⑥印章穿透（电子印章区块链存证，司法可直接调取CA证书时间戳）；

⑦税务穿透（增值税纳税申报表“特定业务”栏必须勾选“内部承包”，否则视为转包）；

⑧亏损穿透（竣工审计报告须由企业审计部、外部造价联署，缺一方签字即无法确权）；

⑨档案穿透（电子档案采用“即产生、即存证”模式，竣工后任何节点可秒级检索）。

2.制度嵌入：把“支持”写进企业管理级文件

2.1 管理级修订示范条款（可直接植入公司基本管理制度）：

“公司及所属单位实行内部承包责任制的，必须在项目启动前完成《实质支持清单》董事会专项审议；清单未通过审议的，财务部门不得开放项目编码，资金系统不得生成付款节点。清单内容至少包括：

（1）资金：项目专户开立当日公司账户对专户首笔注资比例不得低于合同价5%（建议）；

（2）技术：公司总工程师须在施工组织设计首页手写签字并加盖执业印章，该签字页同步扫描上传至国家住建部‘全国建筑工程质量安全监管信息平台’；

（3）设备：大型设备必须通过公司物联网平台接入‘住建部设备备案库’，未接入的不得计入项目成本；

（4）人力：项目经理、技术、安全、质量、劳务五大关键岗位必须与公司签订无固定期限劳动合同；

（5）风险：项目亏损分担条款按公司管理制度及时启动追赔。

2.2 制度配套：

①《项目资金“双密码”管理办法》：U盾分A、B两段，A段由项目部会计保管（如需），B段由公司资金中心保管，付款需AB盾+动态令牌+财务总监人脸识别四因子校验；

②《技术交底“双签”制度》：除总工签字外，还须交底接受人（项目经理）在交底记录背面手写“已充分理解并严格执行”字样，防止“代签”；

③《设备“黑匣子”制度》：塔吊、升降机等设备必须安装公司自研“黑匣子”终端，离线在规定时间内自动推送报警短信至公司安监部总经理；

④《关键岗位“画像”制度》：五大关键岗位人员入职前须通过“住建部关键岗位人员信息库”比对，一人一档，档案包含学历、执业资格、社保、个税、公积金、继续教育学时六维度数据，任何维度缺失自动冻结入职流程；

⑤《电子印章“三员”分立制度》：系统管理员、印章管理员、审计员三员角色由人力、法务、审计三部分别掌控，任何用印须通过“金格签”区块链平台完成，司法可直接调取哈希值。

3.流程再造：把“支持”拆成可计量的数百个控制点

以房建项目为例，从招投标到竣工备案共拆出360个控制点（示例节选）：

T-90日（中标公告发布当日）：

①公司资金中心结合高精度的BIM创建项目编码，自动触发“实质支持清单”流程；

②人力资源部在项目所在地社保局开通社保专户，同步完成五大关键岗位人员社保增员；

③《内部承包合同》完成

T-30日（施工许可证取得前）：

①公司审计部完成项目专户开户并注入首笔资金；

②设备管理部完成塔吊、升降机“黑匣子”安装并接入物联网平台；

③总工程师完成施工组织设计“双签”，扫描件上传至住建部平台。

T+0日（开工令下达）：

①项目部印章通过工信部《电子认证服务许可证》且通过年检的CA机构完成首次用印，系统自动生成区块链存证编号；

②公司安监部通过“黑匣子”实时数据核对塔吊高度与方案一致性，差异>5%自动停工。

T+180日（主体结构封顶）：

①资金中心完成中期审计，出具《项目资金专项审计报告》，亏损>2%触发“风险共担”条款，公司启动应急管理；

T+365日（竣工备案）：

①审计部、外部造价联署《竣工亏损确认书》，由内部承包人、项目负责人签字确认。

4.证据闭环：让“支持”成为时间戳上的不可逆记录

4.1 证据管理：

4.1.1 社保+个税+公积金三流合一记录、项目专户银行流水（含对手户名）、设备物联网实时数据、住建部平台上传日志；

4.1.2 劳动合同、交底记录、保险保单、印章区块链哈希值；

4.1.3 培训签到、会议纪要、照片视频。

4.2 证据固化：

①所有电子证据采用“双备份”：本地加密服务器+阿里云司法存证云，哈希值可同步推送至法院；

②纸质证据采用“即产生、即扫描、即OCR、即归档”四步流程，扫描件PDF/A格式保存，满足电子档案管理长期保存要求；

③关键证据（如亏损确认书）采用“三维固化”：纸质原件+电子扫描件+区块链哈希值，三者不一致时以区块链时间戳为准。

4.3 证据索引：

竣工后30日内，公司编制《项目合规证据索引报告》，按数百个控制点编号，每个编号对应唯一证据包（含纸质档、电子档、区块链哈希值），司法调取时可实现“秒级定位”。

5.风险对冲：把工程风险转化为可保、可赔、可追偿的风险

5.1 工程保险机制：转移部分不可预见风险

通过保险工具，将部分因质量、安全事故引发的赔偿责任转移给保险公司，降低公司先行赔付压力。

由公司统一为项目投保建筑工程一切险、第三者责任险、雇主责任险等；

保险费用由内部承包人承担，公司可从工程款中直接代扣代缴；

保险受益人应明确为公司，确保出险后公司可直接索赔；

5.2 奖惩制度：激励优质履约，惩罚恶意亏损

通过经济手段引导内部承包人规范履约，减少因管理不善导致的赔偿风险。

5.3 合规退出机制：防止承包人撂荒、失联或恶意停工

在项目失控前及时介入，防止损失扩大，同时保留公司追偿权利。

5.3.1触发条件（满足任一即可）：

承包人擅自停工累计超过30天；

项目经理长期不到岗，现场管理混乱；

发生较大及以上安全事故或质量事故；

因拖欠工资、材料款引发群体性事件；

承包人失联、拒接电话、拒签文件、拒绝整改。

公司权利：

公司有权强制接管项目，另行组织施工队伍进场；

原内部承包合同不解除，承包人仍承担全部经济责任；

公司有权从保证金、保函、保险、未付工程款中直接扣划损失；

接管期间发生的全部费用（人工、材料、管理、律师费等）由承包人承担；

公司保留通过诉讼/仲裁方式全额追偿的权利。

5.4 引入“家属连带担保”机制

要求承包人配偶或成年家属作为连带保证人签字，防止其通过离婚、转移财产等方式逃废债务。

6.持续更新：让合规成为“自运行”的系统

6.1 召开“内部承包合规会议”，由总法牵头，审计、财务、工程、人力、安监、法务六部门参加，对标最新判例、监管文件，动态修订《控制点》；

6.2 每年聘请外部律所、会计师事务所、造价咨询机构进行“三角审计”，出具《内部承包合规健康度报告》，报告结论直接纳入公司管理；

6.3 建立“合规积分池”：项目经理、总工、安全总监等关键岗位进行积分管理，出现一次“被认定不支持”情形立即调岗，三年内不得担任关键岗位；积分高者给予现金奖励及晋升通道，实现“合规=收益”正向激励。

诉讼举证要点与策略

在涉及内部承包责任制的诉讼中，施工企业应掌握以下举证要点与策略，以确保自身合法权益得到充分维护。

1.立案前准备

资金方面：准备好专户协议、银行流水、借款合同、代垫保证金凭证等资料，形成完整的资金支持证据链，证明企业对项目资金的投入与管控。调取项目专户银行流水，进一步核实项目资金流向，确保资金使用合理、合规，为资金支持的举证提供有力补充。

技术方面：提供交底记录、设计变更、影像视频等资料，展示企业对项目技术管理的全过程参与，证明企业对项目提供了专业的技术支持。

设备方面：提交设备租赁合同、进场验收单、物联网截屏等资料，证明企业对项目设备的统一管理与实时监控，确保设备流的合规性。定时通过现场勘验（影像留存），核实大型设备的归属与使用情况，确保设备租赁合同的真实性与有效性，防范设备管理风险。

人力方面：提供劳动合同、任命书、社保记录、培训签到表等资料，证明关键岗位人员与企业的劳动关系以及企业对项目人力资源的有效管理，保障人力流的合法性与稳定性。

2.人员证明

关键岗位人员出庭，说明其受企业直接管理：让关键岗位人员出庭作证，详细说明其工作职责、工作流程以及与企业的管理关系，增强人力支持证据的可信度，有力证明企业对项目人力资源的有效管控。

3.实时更新

不定时以最新判例为蓝本，结合企业自身实际情况，对证据链的完整性进行测试与评估。通过模拟演练，及时发现证据收集与整理过程中存在的问题，优化举证策略，提高企业应对诉讼的能力与水平，确保在实际诉讼中能够充分、有效地维护自身合法权益。

2025年的国有监管逻辑只有一句话——“不能自证的支持=没有支持”。项目合规管理嵌入企业日常经营，让每一次资金流水、每一次社保增员、每一次证据出示都成为法庭上“躺赢”的证据。在每一次被举报、被投诉、被审计、被立案时，都能从容递上实质管理清单，法院能充分采信有利于公司的证据。作为建设工程领域的资深律师团队，我们始终致力于为施工企业提供专业、精准的法律服务，助力企业建立健全合规管理体系，推动建设工程行业健康、有序发展。希望能够为施工企业管理人提供有益的参考与借鉴，共同为建设工程领域的合规建设出力。

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作者简介

肖伟

盈科成都管委会副主任

LegalOne客户信赖律师：监管与合规（中国区）15强

专业领域：重大民商事争议解决、企业法律风险与合规、建设工程法律事务、公司常年顾问法律事务、生物医药法律事务。

彭宽

盈科成都企业法律风险与合规管理法律事务部成员

国家市场监督管理总局认证认可研究中心（CCAI）合规师

编/辑/ 文宣部

责/编/ 吕彦蓉

审/核/ 谢丝丝