瞭望 | 专项债收储土地破“三难”

　　进入三季度各地用于收购存量闲置土地的专项债券发行有所加速，三季度月均发行325亿元，较二季度月均发行规模增长约49%，10月，河北省、重庆市两个非“自审自发”试点地区发行相关专项债，预计接下来更多非“自审自发”试点地区将加入收购存量闲置土地专项债的发行行列

　　政府确定收储价格时，通常以历史成本价或市场评估价中的较低者为基准，并在此基础上进一步协商折扣，价格往往较低

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者

　　运用地方政府专项债券（专项债）收储存量闲置土地，是改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的重要举措。

　　今年以来，各地使用专项债收储闲置土地节奏加快，但与各地公示的拟收储项目相比，土地储备专项债发行节奏仍有待加速，政策落地面临估值定价、资产解押、利益协调等多重挑战。受访专家建议，政策推进需多维度协同，进一步细化细则、推动试点创新，形成可复制经验。

　　政策加持收储提速

　　去年以来，政策支持体系持续完善，土地储备专项债券发行机制不断优化：自然资源部于2024年11月出台《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》；2025年3月自然资源部联合财政部发布《关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知》；今年政府工作报告明确，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。

　　企业预警通数据显示，今年以来截至7月25日，各地共发行用于土地储备的专项债45只，共937个项目，总规模2393亿元，占已发行专项债规模的12.33%。

　　受访专家表示，专项债收储土地和收购存量商品房政策推进落地，对房地产市场具有积极作用。上海易居房地产研究院副院长严跃进说，今年专项债券作为地方政府收购闲置土地的重要财政工具，在盘活存量土地、加快土地风险化解等方面发挥了积极作用。

　　根据中指监测，截至10月24日，全国各省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超6200亿元，专项债实际发行/即将发行约2160亿元。

　　政策支持下，各地土地储备专项债发行节奏也逐步加快。4月8日，湖南正式发行2025年第一批专项债券，其中土地储备专项债券规模达94.15亿元，占湖南全省用于项目建设专项债券资金的41.5%；5月8日，2025年福建省土地储备专项债券（一期）正式上市，发行规模149.64亿元。其中，土地储备项目51个，金额为139.91亿元；5月20日，2025年浙江省土地储备专项债券（一期）（二期）（三期）连发，合计发行总额191.87亿元，资金将用于杭州、温州、嘉兴、湖州、丽水等10个城市的70个项目。

　　中指研究院政策研究总监陈文静表示，进入三季度各地用于收购存量闲置土地的专项债券发行有所加速，三季度月均发行325亿元，较二季度月均发行规模增长约49%，10月，河北省、重庆市两个非“自审自发”试点地区发行相关专项债，预计接下来更多非“自审自发”试点地区将加入收购存量闲置土地专项债的发行行列。

　　估值解押成焦点

　　受访专家告诉记者，当下政策支持体系日益完善，多地收储动作频密，但上半年专项债实际发行规模仍滞后于计划，反映出政策落地仍存多重难点，主要表现在三方面。

　　收储价格确定难。据中指研究院统计，从收储价格来看，与出让时的成交单价相比，约50%的地块拟收储价格与成交单价的比值在0.8～1.0之间，约31%的地块比值在0.9～1.0之间，约17%的地块拟收储价格与成交价的比值在0.7～0.8之间，部分地块拟收储价格的折扣较大。珠海市今年第一批土储专项债项目的收储价格大多低于当初出让价，约八折或九折。

　　《瞭望》新闻周刊记者了解到，政府确定收储价格时，通常以历史成本价或市场评估价中的较低者为基准，并在此基础上进一步协商折扣，价格往往较低。

　　多地受访从业人士表示，开发商因前期投入或地价上涨预期，难以接受过低价格。部分地块需按“重置价”收购，但开发商不愿接受，而政府又需确保资金平衡，避免高买低卖。部分房企对价格预期过高，或采取拖延谈判的策略以待更有利条件，双方难以达成一致。

　　土地抵押解除难。大多数房企在拿地后便将土地抵押给金融机构，甚至经历多轮抵押。解押是收储前提，但对资金链紧张的房企难度较大。

　　业内人士认为，债权债务关系复杂，回收需协调多方利益，易引发司法纠纷。合作地块更因价格接受度和利益分配问题回收艰难。中部省份一房企负责人说：“许多土地以六折抵押给银行，回购价低于此就意味着房企需贴钱还贷。”

　　从现有的拟收储项目企业类型来看，中指研究院数据显示，当前拟收储的土地中，超80%属于地方国企。受访专家表示，民营房企缺乏解押资金，这是民企项目收储比例偏低的主要原因之一。

　　土地后续利用难。多位受访人士认为，如收储地块未来用途不明确，缺乏有效的市场消化渠道，易致土地再度闲置。如需调整土地用途或规划，则可能面临补交地价、重新分割宗地等复杂流程，部分城市缺乏操作先例，且各地在土地闲置处置方面的法律解释与操作标准不一。严跃进认为，即使变更土地性质，其未来市场潜力仍值得商榷。

　　此外，土地储备专项债可能面临资金偿还风险。不少受访专家告诉记者，如市场持续下行，可能导致地块无法按期供应，或供应后收入无法覆盖债券本息。

　　多维度协同加快政策落地见效

　　受访专家建议，专项债收购存量住房的政策推进需多维度协同，完善规划体系，在政策设计上增强灵活性与执行力，在资金端实现多元化融资，在操作端平衡各方利益并简化流程。未来需进一步细化实施细则，推动地方试点创新，形成可复制的经验模式。

　　中央财经大学政府管理学院副教授柴铎建议，构建“五年规划+三年滚动计划+年度计划”的管理体系。明确项目规模、在库规模、一级开发规模，指导预算编制，探索以项目库、资产包的形式进行审查。对收储土地实施全生命周期管理，实现国有土地资产增值。建立项目条件公示、备案、意见征询机制，避免寻租风险，减少本地方保护。

　　在具体执行中，严跃进认为，对地方政府和企业的培训指导，要深入分析地块开发潜力、房地产市场周期及常见堵点问题，确保培训务实有效；同时应在收购前明确土地规划用途，实现有效二次利用。

　　针对土地估值，多位专家及相关干部呼吁建立公正的土地评估机制，避免单一按“重置价”或历史成本定价；建议通过政企协商，参考市场评估价灵活调整定价，并建立动态调价机制以应对市场波动。

　　陈文静建议，一方面扩大政策覆盖面，加大收购非地方国企项目的比例以形成有效供给；另一方面，严控专项债风险，确保项目收益覆盖债务本息。

　　“随着政策推进，更多地区将参考先行省市的做法，通过明确收储价格加快专项债券落实发行，进一步改善土地市场供求关系。”陈文静说。（采写记者：李亭 高婷 吴慧珺 卫韦华 李文哲）■