理论研究 | 法国城市规划协调机制与传导路径探究 ——以波比涅生态城（Bobigny Eco-cité）项目实践为例

导读

依托于行政区划层级和规划管理架构，法国城市规划目标的传导和实施有着鲜明的特色。以波比涅生态城项目实践为例，从制度层面和技术层面探究不同层级地区政府在城市规划领域的协同共建机制，以及城市设计管控意图的传导逻辑。在制度层面，市镇联合体，作为法国地方政府联合进行空间治理的特有形式，是地方空间规划领域事实上的主导者；在技术层面，一系列的规划工具层层传导并上下反馈，同时形成高度一致性的地方城市规划技术文件，共同推进上位规划与规划目标的落实。

本文字数：10078字

阅读时间：31分钟

作者 | 吴书驰1、郭婧2、李传刚1、齐思彤1、李玮琪3

1、天津市城市规划设计研究总院有限公司

2、北京市城市规划设计研究院

3、香港城市大学

关键词

法国，联合市镇体，协议开发区，地方城市规划，传导路径

2021年7月，由自然资源部推荐的行业标准《国土空间规划城市设计指南》开始实施，意图指导和规范国土空间规划编制和管理过程中城市设计方法的运用，同时厘清城市设计与“五级三类”国土空间规划体系的关系。

法国的城市设计与国土空间规划的融合应用已趋成熟，配套的技术规则较为完备。以波比涅生态城项目为例，通过对其进行深度调研与剖析，总结归纳了项目落实上位规划目标、城市设计传导和相关制度支撑情况，以期为我国正处于实践探索阶段的国土空间规划城市设计编制与管理提供借鉴。

1

巴黎大区城市规划体系简介

1.1 波比涅生态城项目基本情况简介

波比涅生态城项目位于巴黎都市区东部的波比涅市（Bobigny），地处城市密集区共同体Est Ensemble（La Communautéd’Agglomération Est Ensemble）①范围内，紧邻乌尔克运河(Canal de l'Ourcq)，距离巴黎中心城区约5千米，是C40城市气候领导联盟（Large Cities Climate Leadership Group）②指导下的法国生态街区建设试点之一，也是巴黎都市区推动城市更新与社会融合的重要项目之一。[1]

1.2 巴黎大区多层级的城市规划体系

法国的空间规划体系具有明显的“分权化”特征，类似于我国国土空间划分为五个层级——国家、省、市、县、乡镇，法国划分为四个层级——中央政府、大区（Région）、大省（Département）、市镇（Commune）[2]。该体系由国家法律法规、大区指导纲要（SRADT:Schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire）、国土协调纲要（Scot:Schéma de cohérence territoriale）、地方城市规划（PLU: Plan Local D’urbanisme）四个层级以及其它相关专项政策构成。空间规划，是法国行政体制分权化改革后中央政府向地方集体移交的最重要的一项公共权力。

图1 项目区位示意图

通过梳理巴黎大区内各层级行政区划范围，可明确其重要的空间规划体系（如图1所示）。大区层面，由巴黎大区政府制定巴黎大区总体规划纲要（SDRIF③：Schémas directeur de la région Île-de-France，以下简称《大区规划》）统筹巴黎大区的规划及建设，对地方城市规划具有强制性指导作用。巴黎都市区层面，巴黎都市区联合体（MPG:La Métropole du Grand Paris）负责编制巴黎都市区国土协调纲要（SCot de la Métropole du Grand Paris），统合其他前序、上位规划的目标，作出具体的回应、统筹、综合、延伸，并落实为本地区目标的一部分。地方层面，由各地方市镇政府或市镇联合体制定地方城市规划或联合体地方城市规划（PLUi:Plan Local D’urbanisme Intercommunal），同时依据上位规划的相关规定，划定城市地区、设施地区、农业地区等分区，并提出建筑和土地利用的区划指标，作为实施城市规划管理的重要依据。[3]

1.3 巴黎大区总体规划纲要宏观发展目标

《大区规划》会对巴黎大区发展定位和目标、空间布局、交通结构、公共空间体系等作出总体安排，是各地区规划发展的指导性文件。《大区规划》面向巴黎大区提出了“联结-构建”、“极化-平衡”、“保护-发展”的可持续发展空间结构，在核心都市区之外，形成多个区域中心和地方中心均衡分布、交通网络便捷、蓝绿网络完善的“紧凑、多极、绿色”圈层集聚格局（如图2所示）。

波比涅市位于巴黎都市区第二圈层，紧邻核心都市区，定位为巴黎都市区东部新兴的区域中心之一。规划分布密集的公共交通联通线为地区带来显著的发展机遇。

图2巴黎大区空间结构图

资料来源：作者依据《巴黎大区总体规划纲要》2013批复版整理绘制

在巴黎大区构建的公共空间体系中，赛纳河南北贯通，将巴黎大区的自然公园、林地和农地有机串联，同时融合了各层级的生态链接带，形成圈层式布局的公共空间体系（如图3所示）。乌尔克运河岸线资源丰富，加强了巴黎都市区东西向的生态链接，是巴黎大区蓝绿经纬的重要构成元素，并被《大区规划》列为“巴黎都市区内重点待开发公共空间”。

图3巴黎大区公共空间结构图

资料来源：作者依据《巴黎大区总体规划纲要》2013批复版整理绘制

鉴于乌尔克运河的公共性和复杂性，其规划建设必然涉及多层级的行政机构，且是一个多元利益主体复杂博弈的过程。健全的协商机制和规划设计平台，是保证《大区规划》空间战略得以落实的必要条件。

2

市镇联合体制度——

地方性事务的主导和管理主体

法国在四级政府之外设置了专门用于处理地方事务的治理层级——市镇联合体（Intercommunalité）。市镇联合体，是在获得中央政府认可后由若干相关市镇政府横向联合组成的非行政单位，以有效处理联合体内各市镇无法独立解决而又与各市镇密切相关的公共问题，如城市规划领域的公共交通、垃圾处理、基础设施、环境保护等。市镇联合体是地方性事务的主导和管理主体。

市镇联合体的建立，是《大区规划》目标得以实现的重要机制保障。本项目中主要涉及到巴黎都市区联合体以及城市密集区共同体Est Ensemble。

2.1 市镇联合体制度——空间规划实施的中坚主体

为加强巴黎在全球大都市的竞争力和吸引力，巴黎市于2016年联合周边131个市镇组成“巴黎都市区联合体”，涉及11片区域土地以及近720万居民。其治理委员会由208个民选代表组成，多数是联合体成员的市长或议员。经与大区政府协商，通过赋权和资金支持，巴黎都市区联合体拥有环境保护与改善居民生活、水资源管理与防洪、社会及文化方面的规划与发展、居民住房政策以及巴黎都市区空间规划五个领域的管理职能。

在空间规划层面，巴黎都市区联合体拥有联合体范围内诸如规划编制、规划建设、审批管理等多项职能，为区域空间规划实施的中坚主体。巴黎都市区国土协调纲要，用于协调上层次尤其是城市规划、住房、交通和商业发展等领域的政策，以直接指导地区发展规划。其成果包括三部分：现状报告 （Rapport de présentation）、地域规划与可持续发展计划（PADD）、目标文件（DOO）。其中，地域规划与可持续发展计划明确区域在未来20-25年的长期发展战略方向，在成果结构上承接了现状报告对于现状问题的分析，并指导目标文件法定条款的制定，被认为是纲要最核心的内容。[4]

巴黎都市区国土协调纲要秉承大区规划目标，同制定整体的规划目标和愿景。基于“项目导向”原则，联合体中的巴黎都市区委员会筛选与巴黎都市区利益相关的重要项目，将其纳入国土协调纲要计划，并给予资金支持。

在具体项目实施以及详细规划编制过程中，城市密集区共同体起到承上启下的关键作用。2010年，波比涅市等九个市镇联合成立了城市密集区共同体Est Ensemble，负责组织编制规划纲要，管理建设城市交通，落实住宅建设计划，推动城市更新等。

城市密集区共同体Est Ensemble制定的联合体地方城市规划（2022年7月生效）协同并整合了联合体成员各自的规划文件，取代九个成员市镇的地方城市规划，成为各方共同遵守并执行的核心地方城市规划文件。联合体地方城市规划对居民和用户日常生活在住房、交通、经济发展、环境等方面的问题制定战略方针，并确定未来15年的建设规则（建筑布局、建筑高度、停车、能源转换等）。其成果由现状报告、地域规划与可持续发展计划、行动计划（OAP: Orientations d'Aménagement et de Programmation）以及法规条文（reglement）组成。联合体地方城市规划文件将上位的规划目标，以行动计划文件的方式，分区域、分重点项目、分主题的将规划目标分解到每个联合体成员，同时借助针对性划定用地分类、法律管控条文等方式对区域内的重点项目做详细的计划。

图4重点项目行动目标与计划地区分布示意图

资料来源：作者依据《联合体地方城市规划》2022版整理绘制

与普通的地方城市规划相比，联合体地方城市规划，是对区域公共发展目标及未来远景的空间规划转译。其以更全域的视角消除行政区划的影响、重点推进公共利益的城市项目的建设和管理，是应对城市新发展阶段的创新举措。区域内的重点项目可分为跨市镇的公共利益项目和市镇重点项目两大类。本案研究对象位于图中2区（如图4所示），属于跨市镇的公共利益项目，其干涉力度和资金支持程度超过一般区域。

2.2 城市发展合约制度——空间规划实施的重要保证

地域发展合约（CDT: Contrats de développement territorial)，是推动跨区域协同发展的重要机制，其模式是市镇联合体与相关政府、公共机构等，签署为期15年的合约，以项目合作的方式，共同推进巴黎都市区城市发展建设。2011年，城市密集区共同体Est ensemble与巴黎大区政府、相关省政府、市镇政府以及公共机构，签署了名为“la fabriquedu grand paris”的地域发展合同（如图5所示）。

图5地域发展合同图示

资料来源：作者依据《Est-Ensemble地域发展合同》2014版整理绘制

为创造新的发展动力，地域发展合同提出了三个目标，即经济发展和技术创新工场、文化和知识工场和城市和环境工场。在每个目标之下，也分别制定了若干子项，每个子项对应详细的投资以及行动计划，共66份子文件。同时，为了推进巴黎都市区公共利益的城市项目建设，发展合同也明确提出了三个重点发展区域（如图5所示），乌尔克运河及沿岸地区被列为三大重点发展区域之一。在这个框架之下，联合体地方城市规划详细制定了关于运河区域公共交通、火车站周边以及五个协议开发区（ZAC:Zoned’Aménagement Concerté）的建设行动计划以及投资计划。

波比涅生态城项目进入“跨市镇的公共利益项目”名录，通过地域发展合约文件的子项文件（52号子项），正式明确它在规划目标、建设计划、分期计划、实施主体、合作伙伴权职、建设资金来源等各方面问题。城市密集区共同体Est Ensemble为该项目的主要责任主体，协同属地政府波比涅市推进项目建设。随着地域发展合约的签署，乌尔克运河沿岸地区的建设得以通过“项目合作”的方式跨行政区域推进。

3

清晰的空间规划编制的技术体系，

实现规划目标的上下传导

在详细空间形态设计（城市设计）层面，法国没有独立的城市设计法定管控体系，而是通过将城市设计技术方法和要素管控的运用贯穿于空间规划和管理的全过程，实现城市设计意图的传导和实施。[5]本项目中的城市设计意图传导涉及的规划层级多、实施工具多，在法定规划体系的管控内容上传下达中形成闭环。在这个过程中，中间层级的市镇联合体借助技术工具将上位规划的目标转译成空间形态设计目标和导则，指导详细设计和项目的实施。

3.1 本项目中的城市设计传导框架分析

巴黎大区政府、巴黎市政府制定的《大区规划》，明确提出了乌尔克运河沿岸区域在巴黎大区整体空间结构和蓝绿公共空间体系中的重要位置和发展要求，并制定了实施计划与工具。地方政府层面，联合市镇体在城市建设、治理中发挥了中流砥柱的作用。巴黎都市区联合体通过国土协调纲要确定长期发展战略目标，确定重要发展的议题和指导原则。城市密集区共同体Est Ensemble层面，其制定的联合市镇城市规划文件在中观层级回应上位规划，并分项分解规划目标，以落实到具体区域。

面临乌尔克运河沿岸区域的发展机遇，由城市密集区共同体Est Ensemble牵头，联合沿岸区域相关市镇成立乌尔克运河联盟，结合上位规划，共同制定《乌尔克运河景观与功能规划管理章程》[6]，并开展空间战略、公共空间体系、景观营造等一系列专项规划研究。依据该章程，城市密集区共同体Est Ensemble建立规划协商机制，会同各市镇政府，面向多个协议开发区启动相关城市设计研究工作。在协议开发区所建立的协商平台上，波比涅市与相关产权主体、实施主体共同制定了协议开发区的公共空间规划、各类专项研究、方案可行性研究报告等。最终，城市密集区共同体Est Ensemble协同波比涅市政府以协议开发区的各项城市设计成果为支撑，对协议开发区内的相关用地图则、法规条文进行补充修订，并纳入联合体地方城市规划文件成果（如图6所示）。

图6城市设计意图传导路径示意图

3.2 运河章程——落实《大区规划》城市设计管控要求

《运河章程》综合各方诉求，重新修订了乌尔克运河沿岸2020年至2030年的开发计划，并对六片重点区域开展总体城市设计研究工作。这六片重点区域是沿河开发计划集中的区域，均为属地政府建立的协议开发区（如图7所示），总占地面积约110公顷，涉及6000套住宅、45万平方米的办公、商业及火车站等公共配套设施的开发。这些开发项目均纳入地域发展合约中的合作推进项目清单。

图7协议开发区位置示意图

资料来源：作者依据《乌尔克运河景观与功能规划管理章程》整理绘制

《运河章程》落实《大区规划》中的城市功能结构和城市设计总体架构，同时对乌尔克运河两岸区域提出“整体考虑、统一规划”的要求，以融入巴黎都市区功能圈。以运河两岸滨河空间的整治和提升为契机，盘活废弃的存量工业用地，强调城市功能混合性，完善住房、就业、配套设施、交通等功能，提升两岸区域的吸引力。

《运河章程》同时也制定了详细的规划目标（如图8所示），包括：

图8乌尔克运河总体规划目标示意图

资料来源：作者依据《乌尔克运河景观与功能规划管理章程》整理绘制

1) 融入巴黎大都市区景观体系，强化生态建设，完善绿色和蓝色网格。在运河两岸区域开展一系列生态街区、生态工程的开发，探索城市建设新模式；

2) 融入巴黎大都市区公共空间体系，改善交通可达性，优化运河两侧交通网络，提升公共空间系统性和环境品质；

3) 融入巴黎大都市区发展格局，均衡布局多中心，发展产业、港口、文化和体育等多样化的可持续用途，振兴经济活动。

《运河章程》在宏观层面上为区域融入大巴黎都市区空间体系提出详细目标，在中观层面上对运河区域的城市设计架构提出明确策略，并为下一层级相关规划提供整体指导。

3.3 协议开发区（ZAC）规划——城市设计上下传导与反馈的平台

根据法国《城市规划法典》，“协议开发区”是法国地方政府根据城市建设发展的需要，与相关土地所有者协商后达成共识并签署协议而建立的城市开发区域，其范围可不受行政边界的约束，根据城市建设的实际需要或者准备落实的开发计划灵活确定。[7]

波比涅生态城协议开发区（ZAC Eco-cité）由波比涅市于2007年创立，并在2008年通过与巴黎大区土地整理机构④签署土地转让收储与转让协议，获得20.7公顷建设用地开发权。按照项目最新定位：“巴黎都市区东部新兴区域中心之一”，重新制定开发目标和计划，推动完善住宅、办公、研发、手工业、学校等功能，整体塑造城市风貌、提升地区环境品质。

前文中提到的公共空间规划、方案可行性研究以及地方城市规划，虽然在规划层级、法定效力上有所区别，但在编制过程中并没有时序的先后之分。这些规划的编制往往是在动态中上通下达，互为借鉴和吸纳，最终达到规划设计成果的“一致性”。

波比涅生态城协议开发区的规划设计重点回应了上位规划《运河章程》在滨河生态景观、公共空间和用地功能等方面的要求，通过《生态城协议开发区公共空间专项规划》和《方案可行性研究报告》，实现上位城市设计要求的向下传导和开发主体需求的向上反馈，形成多方认可的地块设计方案及规划指标。

《生态城协议开发区公共空间专项规划》由土地整理及开发机构SÉQUANO⑤牵头组织编制，是承接《运河章程》中详细城市设计要求的关键文件。以滨河步道的规划为例，《运河章程》中提到三条具体的措施，分别是创建更多步行可达的公共空间、改造和提升现有滨河空间以及保证沿岸步行体系的完整和连续（如图9所示）。按照要求，协议开发区规划中应明确改造提升的滨河空间范围、新创建的公共空间位置分布、沿河步道需要打通或重点改造的地段分布以及需要增加跨河步道的岸线位置示意等。

图9乌尔克运河公共空提升改造示意图

资料来源：作者依据《乌尔克运河景观与功能规划管理章程》整理绘制

《生态城协议开发区公共空间专项规划》对滨河空间的平面布局、空间层次以及通道形式、数量和位置等做出明确设计（如图10所示）。同时，在重要节点进行深化剖面设计，对河道的视线通廊，滨河步道的宽度、位置和台地标高等做出更具体的回应。为体现乌尔克运河滨河空间公共性，滨河步道的宽度、位置及标高等要素成为强制性规定（如图11所示）。

图10跨河通道示意图

资料来源：作者依据《生态城协议开发区公共空间规划》整理绘制

图11滨河空间剖面示意图

资料来源：作者依据《生态城协议开发区公共空间规划》整理绘制

《方案可行性研究报告》，通常非公益地块需要编制，是地块层面的详细方案设计。地方政府与潜在开发商会经过多轮次沟通协商，最终将各方认可的方案及指标落实到开发条件中。以波比涅生态城协议开发区中的一个地段为例，通过公开招标和方案竞赛的方式，形成初步的详细设计方案（如图12所示）。方案对建筑布局、视线通廊、建筑体量、公共空间体系、景观层次、天际线、交通组织、地下停车、地块标高、沿街立面等进行了深入的设计和研究，并确定了规划指标。

图12生态城协议开发区核心地段总平面图

资料来源：作者依据《MBK方案可行性报告》整理绘制

通过详细设计，《方案可行性研究报告》会对建筑功能设置、建筑立面设计、标志性建筑物位置选定和城市门户空间等做出明确要求。核心地块内的建筑布局方式、视线通廊设置也给出了模式引导和负面清单（如图13所示）。

图13生态城协议开发区核心地段建筑布局、视线通廊示意图 资料来源：作者依据《MBK方案可行性报告》整理绘制

波比涅生态城协议开发区的规划设计方案编制过程，实际上也是一个典型城市设计的上下传导与管控落地的过程。在这个过程中，多元主体协商和公共利益保障是其显著特点：一是多元规划和建设主体的协商贯穿于《生态城协议开发区公共空间专项规划》和《方案可行性研究报告》的编制过程，最终方案充分反应了各主体的意图和共识；二是代表公共利益的规划内容始终得以充分保障，尤其体现在城市基础设施建设和公共空间营造方面。

3.4 地方城市规划（或联合体地方城市规划）——以用地分类设定，法规条文定形成的城市设计管控体系

在城市密集区共同体Est Ensemble范围内，联合体地方城市规划取代了各地方政府的地方城市规划，成为核心的城市规划文件。波比涅生态城协议开发区在编制联合体地方城市规划文件时，结合协议开发区各项规划编制成果，地方城市规划针对该特定项目地段，以用地分类和法定条文的形式，对空间布局、建筑风貌、开发强度和建筑高度等要素进行管控。

联合体地方城市规划将建设用地分8个种类：城市化地区（U）共分为老城中心用地（UC）、混合建设用地（UM）、集中住宅用地（UR）、低密度住宅用地（UH）、城市项目用地（UP）、经济活动建设用地（UA）、公共设施用地（UE）城市建成区绿地（UEv）、基础设施建设用地（UEv）（如图14所示）。其中，“城市项目用地”是专门针对各种城市项目设立，对应专门的法规条文，利于城市项目的建设和管理。针对波比涅生态城协议开发区，地方城市规划在管控条文上给予特殊的表达和规定，单独列出一个专用的用地分类“UP-bp1a”，直接将项目范围转化成用地分类的一个细分类别，并针对性的制定法规条文。

图14用地区划图则

资料来源：作者依据《联合体地方城市规划》2022版整理绘制

每一类用地的管控规定都包括十六项条文，对应国内城市设计及控制性详细规划术语，可将其归纳为用地性质、建设强度、空间布局、配套设施、风貌特色和生态环境等6个方面[5](见表1)。

综合以上图则和法规文件的内容，可总结其具有如下特点：1）与上位规划和协议开发区相关规划密切结合，成为各层级规划设计意图的反映中枢；2）成果形式清晰实用，包括用地区划图则和法规细则，其内容可类比为国内“控制性详细规划”与“城市规划技术管理规定”的结合体，既有控制性详细规划的静态管控内容，也有城市设计图则/导则的刚弹结合与精细引导作用；3）凸显协议开发区的特殊性和重要性，在用地分区的设定和划分中给予协议开发区内相关用地充分的灵活度；4）实施导向的规划编制思路明晰，联合体地方城市规划法规条文中，对协议开发区内的开发地块，仅对建筑风貌和公共空间塑造给予原则性规定，取消了该区域的建筑高度、容积率、建筑密度等方面的限定，鼓励功能混合，倡导绿色建筑，给地区项目实施极大的自由度。

表1生态城协议开发区内相关地块的法定管控条文

资料来源：作者依据《联合体地方城市规划》2022版整理绘制

4

结 论

本文以大巴黎都市圈第二圈层的波比涅生态城的城市设计研究与实践为例，系统介绍了法国现行城市规划编制体系下，大区政府、巴黎市政府及地方政府之间的规划协调机制和详细规划设计的传导方法；详细分析了各类规划工具在落实上位城市设计要求、管控地块更新与开发建设中的角色和作用，以及所进行的一系列制度设计和技术方法建构，总结如下：

4.1 建立市镇联合体，搭建区域空间规划共同治理体系

《大区规划》中城市设计意图的构建尺度宏大，形成了跨行政区划的圈层和条带，必然需要不同行政单元政府间的协同方能实现向下传导。为了实现这一协同，相关地方政府以签署合作协议方式成立非行政单位——市镇联合体，实际上是多个市镇之间为了实现共同目标组建的规划建设协调机构，旨在针对城市建设中的某个重大问题或某项重大项目，共同编制整体规划发展战略，解决城市问题或完成重大任务。

本文中，城市密集区共同体Est Ensemble作为大区政府和地方政府之间的中间层级，为该区域的规划协同进行赋能，成为规划地方事务的实际主导者。其通过规划手段协调了巴黎大区政府、巴黎市政府以及各市镇政府之间的利益关系，使得巴黎大区总体规划纲要中的相关要求能够系统地向地方政府层面的“地方城市规划”中传导，避免规划意图在落实的过程中出现变形。

随着国内国土空间规划编制工作的层层推进，要推动城市设计内容在各层级之间的有效传导和落实，实现跨区域的空间规划管控目标，则有必要制定一套制度工具，为跨区域统筹提供组织机制保障，确保层级之间传导的有效性。

4.2 签定区域发展合约，实现空间规划编制的适用性

法国规划体系还有一个重要经验是在国家与大区之间、国家与市镇之间，以及市镇与市镇之间常常通过“合约”（contract）的方式约定双方在更新过程中的权利和义务。国家和大区政府之间一般每5年要签订“发展合约”，该合约明确了“中央政府承担交通市政和大学等区域设施的投资，大区政府负责商业、公共服务设施和环境保护等地方发展事务”，规定双方在重大城市项目中的投资比例。同时，市镇之间的合约则是通过自愿加盟、共同约定的方式，对加盟市镇的规划建设行为进行约束，实现利益共享和责任共担。

“合约”制度在明晰各自规划事权的前提下，各级政府相互协同，实现角色转化：中央政府更多制定上位规则和监督实施，而各级地方政府成为决策者和执行者。通过“合约”形式地方政府的发展意图和愿景得以充分的展现，空间规划从以前“至上而下的逐级管控”转向“跨行政区的协同发展”。

4.3 建立规划协同平台，推动多方议事和实施统筹

协议开发区这一代表性规划工具，是在确保公共利益的前提下，在大区政府、城市密集区共同体、市镇政府以及各开发主体之间的规划与建设事权的进一步细分，也是保证上位规划实施的关键环节。在这个协议开发的议事平台上，各级政府、各个机构和各开发主体不断反馈并调整城市设计成果，并动态修编法定规划，从而实现法定管控内容与各层级规划内容的一致性，落实到项目实施管控中。

城市规划与建设中的不同主体都需要制度化的利益诉求反馈与沟通渠道，然后由规划部门把沟通与博弈后的共识体现到规划管控工具中，而城市设计语汇丰富、手法灵活，是这一过程的有力技术手段。因此，以城市设计为纽带建立一个多元利益主体共同参与、充分沟通的平台，对于推动城市上位规划意图落实和实施环节推进，是极为关键的。

4.4 坚持项目实施导向，探索刚性和弹性融合的管控技术方法

法国现行地方城市规划的方法体系较好地体现了以城市设计为技术基础的刚弹结合编制特色。其中，严格的刚性管控内容主要依赖完善的空间规划法规体系，尤其是城市安全、耕地占用、自然资源保护、景观和遗产保护等底线性的条文规定，一般直接采取引用成文法律条文的方式，保证规划的严肃性。灵活的弹性管控内容主要体现在用地分类和管控指标上，用地类别的划分往往根据各地实际情况确定，划分依据也比较多元，对于重点项目地区和特殊功能地区，可以单独设定用地类型，进行特殊管控，服务实际规划和发展意图；管控指标侧重于建筑高度、建筑密度、建筑间距等与城市形态、公共空间塑造等密切相关的指标，与开发强度关联密切的容积率则一般不做要求。

国内城市进入复杂存量发展阶段，城市规划需要更灵活的技术方法和对特定区域建立符合发展意图的特定管控语系，是推动项目实施的较佳路径。特定管控语系的确定离不开详细的城市设计研究支撑，处理好法定规划编制与城市设计研究工作的关系，以刚性和弹性融合的管控技术方法促进两者内容的有机结合，对推动存量地区再开发建设至关重要。

注释&参考文献（上滑查看全部）

注释

① 市镇联合体按照人口规模和城市化情况的不同主要分为三种类型，分别是：（1）城市化共同体（Communauté Urbain）城市密集区共同体：指总人口在 50 万以上的、连续的城市化地区。（2） 城 市 聚 集 区 共 同 体（Communauté d' Agglomeration）：指中心人口大于 1.5 万、总体人口大于 5 万的、连续的城市化地域。（3）市镇共同体（Communauté de Communes）：指较小规模的市镇联合机构。城市密集区共同体Est Ensemble，由Bagnolet, Bobigny, Bondy, Les Lilas, Le Pré-Saint-Gervais, Montreuil, Noisy-le-Sec, Pantin et Romainville九个市镇与国家签署协议成立，处于Seine-Saint-Denis省区域内。

② C40城市气候领导联盟是为应对气候变化而成立的全球性城市网络，致力于推动城市减少温室气体排放，应对气候变化挑战，提升城市居民的健康和幸福指数。C40在全球有97个城市会员，在中国有13座城市会员，为北京、上海、广州、深圳、香港、武汉、南京、大连、成都、青岛、福州、杭州和镇江。

③ SDRIF,Schéma directeur de la région Île-de-France，《法兰西岛2030》---巴黎大区总体规划纲要,城市规划及综合整治的法定文件，具有区域规划的特点。2005年启动修订程序；2013年，巴黎大区议会审议批准巴黎大区指导纲要；2014年，法国国家议会正式颁布及实施。区别于其它大区，法兰西岛（Ile de France）仍沿用《法兰西岛总体规划纲要》（SDRIF）。

④ 土地整理机构，EPFIF：L’Etablissement Public Foncierd’Ile de France。

⑤ SÉQUANO，股份合作制土地整理及开发机构，其中Seine–Saint-Denis省政府控股55.49%，城市密集区共同体Est Ensemble控股6.67%， Bobigny市控股4.93%。

参考文献

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[11]刘健.注重整体协调的城市更新改造:法国协议开发区制度在巴黎的实践[J]. 国际城市规划,2013,(06):57-66.

*本文为2024中国城市规划年会论文

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