面对外部挑战，东盟从何突围

查雯

当地时间10月26日上午，美国总统特朗普抵达马来西亚吉隆坡，开启首次正式访问马来西亚的行程，同时出席第47届东盟峰会。在本次亚洲之行中，白宫仅为东盟峰会预留了一天时间。相比于峰会本身，更让美方感兴趣的实际上是参加泰柬和平协议签署。美国“政治新闻网”报道称，白宫甚至将此作为美方参加东盟峰会的一个前提条件。

不难看出，本届美国政府对涉及东盟国家的双多边合作缺乏耐心。事实上，负责处理美国与东盟关系以及湄公河流域事务的东亚与太平洋事务局多边事务办公室已在美国国务院的改组中被裁撤。另外，特朗普在其第一任期内仅出席了2017年的东盟峰会，而这次也很可能是他在其第二任期内唯一一次在东盟峰会上现身。与第一任期不同，本届美国政府对东南亚国家的政策更加严苛。对地区国家援助的暂停以及“对等关税”政策的出台都说明，经济胁迫已经成为本届美国政府试图在东南亚重塑地区影响力的主要手段。

本届美国政府对外政策带来的冲击，超出了许多东盟国家的预期。长期以来，一些东盟国家的战略精英将美国视为“仁慈的霸权”，认为美国既没有领土扩张的野心，同时又具备足够的军事和经济实力维持地区秩序，且为东盟国家提供了经济援助和市场准入。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS）在今年1月3日至2月15日对东盟国家战略精英进行的一项调查显示，当被问及“在推动全球自由贸易议程方面，你最信任谁时”，依然有19%的受访者选择了美国，选择东盟和中国的受访者分别占23.8%和20.6%。显然，很多人并未预料到东盟国家会成为美国直接针对的对象。此后美国“对等关税”的出台，才让东盟国家逐渐认清了现实，“仁慈霸权”理论成立的前提被完全颠覆。新加坡前国防部长黄永宏称，亚洲国家对美国的看法，已经从曾经的“道德合法性力量”，转变成了“收租的房东”。

本届美国政府的现行地区政策，至少给东盟带来三个中长期挑战。第一，东盟国家被迫“选边站”的压力加大。从经济层面来看，美方意图通过“对等关税”政策推动东盟国家与中国的经贸“脱钩”，即通过打击转口贸易，堵住中国商品经东盟国家进入美国市场的途径，同时通过提高原产地门槛，限制东盟国家对中国制造中间产品的需求。从政治与军事层面来看，美方将大量政治与安全议题纳入经贸议程，试图以关税政策胁迫东盟国家在对华竞争等议题上与美国协调立场。

第二，美国的东南亚政策严重分化了东盟，削弱了东盟的规范性影响力。面对美方极限施压，东盟国家未能形成统一的对美谈判立场，部分成员国通过单方面行动换取美方让步。东盟成员国中经济最发达的新加坡获得了10%的基准税率，经济欠发达的缅甸、老挝则面临高达40%的输美关税，这种情况或将加剧东盟内部的发展鸿沟。菲律宾—美国同盟的强化，也加剧了东盟成员国间的战略分化。在涉及大国利益的议题上，东盟将越来越难以达成共识。另外，长期以来，东盟支持以世界贸易组织为核心的多边贸易体系，美国的“对等关税”政策严重违反了世贸组织最惠国待遇等根本原则，削弱了东盟在国际贸易秩序中的规范性话语权，违背了东盟所倡导的开放、包容、以规则为基础的区域经济一体化愿景。

第三，东盟的对美贸易环境依然面临极大的不确定性。联合国开发计划署的报告显示，新关税带来的价格上涨将使东南亚对美出口总额下降9.7%，其中越南甚至可能因此损失超过250亿美元。与美国达成贸易协议的国家均承诺要打击“转口贸易”，但“转口贸易”如何界定？标准是什么？这其中仍有很大不确定性。不仅如此，东盟国家还将长期接受美国的监管，一旦被认定为转口贸易，东盟国家输美产品将面临高达40%的惩罚性关税。

‍总体而言，本届美国政府严苛的东盟政策在经济、安全等领域给东盟带来巨大风险，同时也在倒逼其进行深刻战略反思与调整。东盟的未来，最终取决于其能否通过强化内部团结、推行灵活务实的多元平衡战略，以及加强跨区域尤其是与全球南方国家的合作，将当下的危机转化为推动区域一体化走向深化、实现真正战略自主的历史契机。（作者是外交学院国际关系研究所教授）