对信访回复不服能否申请行政复议？实务中的界限与例外

我在司法局的朋友经常联系我，“看，又有人拿着你们回复的处理意见书来申请复议了”。

之前我写过多篇文章分析对信访回复不服为何不可以提起行政诉讼，根本原因是信访回复并不会对信访人权利义务造成实质性调整，换句话说，信访回复的过程不属于具体行政行为，未对申请人的合法权益造成影响，不具有可诉性。

可诉性和可复议性是紧密联系的。同理，当信访人拿着信访处理意见书去申请行政复议，极大可能是司法局工作人员不会收下申请材料，而是引导申请人继续申请复查、复核。

今天来分析下信访回复的可复议性。

一、行政复议的受理要件有哪些？

行政复议的核心功能在于解决行政争议，而信访同样承担着化解行政争议的角色（其余的劳动争议、合同纠纷先放一边）。然而，一项行为是否属于行政复议的受理范围，需从以下三个要素进行判断：

1.是否属于具体行政行为

具体行政行为指行政机关针对特定对象作出的、影响其权益的决定或措施。信访回复本质上是对信访事项的书面反馈，其内容通常是对原有行政行为的说明或解释，并不会创设新的权利义务。正如12345政务热线的回复一样，信访回复更多是一种程序性记录，告诉你某某事项已经处理到哪一步了，后期准备如何继续去做，而不是能够改变当事人权益的行政行为。

2. 是否影响合法权益

行政复议所保护的“合法权益”，一般指现行法律体系所明确保障的人身权、财产权等。许多信访事项属于政策咨询、历史遗留问题或缺乏法律依据的诉求，甚至部分属于“无理诉求”。根据《信访工作条例》第三十二条的规定，只有“事实清楚，符合法律、法规、规章或其他有关规定”的诉求才会被支持。如果信访事项本身不属于法定权益范畴，自然无法进入复议程序。

3. 是否具有决定性

行政复议机关需能够通过复议决定在法律上彻底解决争议。而信访本身被定位为“补充性救济渠道”，主要用于处理无法导入诉讼、复议等法定程序的问题，例如政策调整引发的矛盾、历史遗留问题等。这些问题缺少法律依据，本身就不在行政复议的法定管辖范围内，复议机关缺乏作出实体裁决的依据。

二、例外情形：哪种信访回复可能进入复议程序？

尽管多数信访回复不具备可复议性，但在以下两种情形中，信访人仍有可能启动复议程序：

1. 行政机关不履行信访回复职责

如果行政机关应当作出信访回复却未履行，例如不予受理、拒绝对职责范围内事项作出答复等，则可能构成行政不作为。此时，信访人可就“不履行法定职责”申请行政复议。

案例：在“浙江省公安厅行政复议决定书（浙公复决字〔2007〕2号）”中，复议机关认定温州市公安局未对信访人的投诉作出任何回复，构成行政不作为，并支持了信访人的复议请求。此类情形中，复议的客体并非信访回复的内容，而是行政机关是否履行了程序性义务。

2. 信访与复议程序的竞合

《信访工作条例》第三十一条第四款规定，对于可以通过行政复议解决的申诉求决类事项，应引导当事人先进入复议程序。此时，信访制度与行政复议制度形成互补关系。

实践中，部分行政争议因超过法定期限或其他程序障碍无法进入复议或诉讼程序，转而流向信访。行政机关在接收此类信访时，负有“法律阐明义务”，即应向当事人说明其是否仍享有复议或诉讼权利，并引导其选择适当的救济途径。如果行政机关未履行该义务，导致当事人丧失救济机会，则可能成为复议审查的对象。

三、复议不受理决定是否可诉？

如果信访人对“不履行信访职责”申请行政复议，而复议机关作出不予受理决定，该决定是否可诉？

此类决定虽不涉及信访事项的实体内容，但直接关涉当事人在行政救济中的程序性权利，应属于行政诉讼的受案范围。法院在审理时，不应仅因案件涉及信访就简单排除司法审查，而应重点审查该决定是否影响了当事人的合法权益，是否符合《行政诉讼法》的受案标准。

所以，总体来看，和信访可诉性一样，信访回复在绝大多数情况下不具备可复议性，因其不属于具体行政行为，且不直接改变当事人的权利义务。然而，在行政机关不履行信访职责，或信访与复议程序发生竞合时，当事人仍可能通过行政复议寻求救济。