【特稿】从志书年鉴看新中国四川省行政区划变迁

从志书年鉴看

新中国四川省行政区划变迁

四川省地方志工作办公室

编者按:习近平总书记指出,“行政区划本身也是一种重要资源,用得好就是推动区域协同发展的更大优势,用不好也可能成为掣肘。”四川行政区划经历了漫长而复杂的发展历程,每一次行政区划的调整都与政治形势、经济发展、文化背景和地理环境等诸多因素密切相关。1955年10月1日,西康省行政区域正式并入四川省,“大四川”行政格局基本确定。在西康省撤省70周年之际,四川省地方志办从《四川省志》《四川年鉴》等系列志鉴中梳理出新中国成立以来全省行政区划变迁的历史脉络,并对其原因特点进行分析,挖掘其中蕴含的历史经验和启示,旨在探寻行政区划调整的内在规律,为四川省行政区划管理与区域发展提供参考。

四川省地处长江上游、西南内陆,是中国发展的战略腹地,是支撑新时代西部大开发、长江经济带发展等国家战略实施的重要地区。从历史上看,四川历史悠久,先秦时为巴国、蜀国之地,故称巴蜀或蜀。公元前316年,秦并巴蜀,置蜀郡和巴郡。北宋时设益州、梓州、利州、夔州四路,统称“川峡四路”,四川由此得名。元至元二十三年(1286年),置四川等处行中书省,简称“四川行省”,是为四川省建省之始。1939年,析西康和第十七、十八两行政督察区建置西康省。中华人民共和国成立后,为适应经济社会发展,四川省市县乡四级行政区划进行了多次调整。

四川省地图(审图号:川S【2021】00050号,图源:四川省测绘地理信息局)

一、四川省行政区划变迁的历史脉络

(一)省级行政区划调整情况

中华人民共和国成立后逐渐形成的“大四川”行政区域,包括国民党统治时期的四川省、西康省金沙江以东区域以及中央直辖的重庆市,经历了一省分四区、一省一市四区合为一省、一省一分为二的变化过程。1949年12月,随着重庆解放,中央直辖的重庆市人民政府成立。1950年初,中央人民政府将四川、西康、云南、贵州4省及西藏地区划为西南大行政区,旋即撤销四川省建制,分设川东、川南、川西、川北四个行署区,设人民行政公署,由西南大行政区直接领导。1952年8月,中央人民政府委员会第十七次会议决定,撤销川东、川南、川西、川北人民行政公署,合并设立四川省。1954年7月,重庆市与四川省合并,由中央直辖市改为省辖市。1955年7月,中央决定撤销西康省。当年10月,原西康省管辖的金沙江以东地区正式并入四川省,“大四川”行政区划格局基本定型。1997年3月,中央批准设立重庆直辖市。同年6月,重庆市正式挂牌。1997年后,四川省级行政区划未再发生变更。

(二)市级行政区划调整情况

四川介于省县间的行政区划变化较为频繁,包含专区更名、地区撤并、设立民族自治州和地级市等。1950—1965年,除已设立的19个专区外,四川先后成立甘孜藏族自治州、阿坝藏族自治州(1987年更名为阿坝藏族羌族自治州)、凉山彝族自治州和渡口市。1968年,各专区更名为地区,并成立地区革命委员会。1978年,西昌地区建制撤销,并入凉山彝族自治州。截至1980年底,四川省辖11个地区、4个省辖市、3个自治州。1983—1999年,经国务院批准,四川撤销部分地区改建为市(地级),推行市领导县的新体制,全省先后增设泸州、德阳、绵阳、广元、遂宁、内江、乐山、南充、宜宾、广安、达州11个地级市。2000年,设立眉山、雅安、巴中、资阳4个地级市,至此,四川省18个地级市、3个少数民族自治州共21个市州级行政区划建制格局形成并延续至今。

(三)县级行政区划调整情况

四川主要通过撤、并、增等方式调整县级行政区划。1950—1985年,四川在县级行政区划设置上摸索改革,曾设立县级市18个、新增县23个、民族自治县10个、县级工农区3个,撤、并县25个。其中,1958—1960年,曾并小县为大县,撤并后因不便管理,又恢复14个县,例如汶川县于1958年撤销后并入新设的茂汶羌族自治县,又于1963年恢复。截至1985年底,全省有215个县级行政区划。1988年后,四川逐步推行撤县设区(市)。1993年,全省有县级行政区划219个。1996年,全省县级行政区划数量调整至222个。至2003年,全省有181个县(市、区)。此后,县改区虽持续推进,但仅少数地区进行调整,县级行政区划数量未发生改变。2012—2025年,四川省实施县级行政区划调整,于2013年新设巴中市恩阳区和广安市前锋区,全省由原来的181个县(市、区)扩容到183个,县级行政区划数量居全国第一,至今未发生变化。

(四)乡级行政区划调整情况

中华人民共和国成立后,长期以来四川乡级行政区的设置在城镇有建置镇、街道办事处等,在农村有介于县乡之间的区、乡及县人民政府派出机关区公所,数量不稳定。1950年全省建乡3456个,1951年调整为7657个,1952年根据中央人民政府划大乡为小乡的指示,调整为8587个;1954年,四川省县属区1359个,1958年调整为987个。1958年,在人民公社化运动中,农村普遍以乡为单位建立人民公社,此后四川实行政社合一20余年。1980年,广汉县向阳公社挂出中共向阳乡委员会、向阳乡人民政府的牌子,成为全国第一个撤销人民公社的地方。全国随之广泛开展撤社建乡。1984年底,全省8559个人民公社全部完成撤社建乡改革。1990年,全省制订1991—2000年的设镇规划。1992年,省委、省政府印发《关于调整区、乡(镇)建制的通知》,全面开展撤区并乡建镇工作。1992年至1993年底,全省219个县(市、区)中有165个县(市、区)开展区、乡(镇)建制调整工作。随后,全省逐步开展乡镇撤并与街道增设。截至2018年底,全省乡镇(街道)4610个,数量居全国第一。2019年,四川实施乡镇行政区划和村级建制调整改革(以下简称“两项改革”)。2021年初,全省乡镇行政区划调整改革全部调整完成,截至当年9月,全省乡镇数量3101个,减少1509个,减幅达32.7%,但数量仍居全国第一位。

二、四川省行政区划变化的原因及主要特点

中华人民共和国成立以来,四川省行政区划调整始终紧扣国家战略与地方发展需求,呈现出鲜明的政治导向、经济逻辑和民族地域特色。成立初期,为巩固和加强政权建设、恢复经济社会秩序,四川发生多个省级政区设置与撤并、民族区域自治区域的设置等诸多在全国范围内有重大影响的事件。改革开放以来,为服务经济社会发展,四川全面推行撤社建乡、市管县体制,实施设市设区,着力区域、城乡协调发展。

(一)适应时代背景任务

中华人民共和国成立伊始,面临复杂的形势,首要目标任务是迅速建立和巩固新生人民政权。中央人民政府设置了介于中央与省之间的大行政区,原来的“大四川”被划为四区一省一市,目的是在最短时间内更有效稳定局势,完成政权接管、征粮剿匪、土地改革、城市民主改革、经济恢复发展等历史任务。当上述任务完成后,大行政区历史使命也随之结束。因此,随着管辖四川的西南大行政区撤销,四区合并成立四川省,重庆市与西康省也相继并入四川。1997年,为充分发挥重庆市作为特大经济中心城市的作用,进一步推动川东地区以至西南地区和长江上游地区的经济社会发展,并且有利于三峡工程建设和库区移民的统一规划、安排、管理,同时解决四川省由于人口过多和所辖行政区域过大、不便管理等问题,根据中央安排,重庆直辖市设立,原重庆市撤销。自此,川渝分治。

四川县级行政区划调整中的撤、并、设,反反复复,颇为曲折,这与改革开放前探索社会主义建设道路的时代背景任务同步。而市级行政区划调整集中在改革开放后,则与改革开放以经济建设为中心的时代背景与目标任务紧密相连。新时代的“两项改革”是在高质量发展与现代化治理需求背景下展开的,既是经济高质量发展、城镇化进程不断提速的产物,也是国家治理能力不断现代化的成果。

(二)服务国家重大战略

四川省行政区划的调整,与三线建设、西部大开发、成渝地区双城经济圈建设等国家战略的实施密切相关,显示出四川担当与贡献。

围绕三线建设目标,着眼国防工业布局与资源调配安全,省辖地级市增设。1964年6月,党中央作出三线建设重大战略决策,四川成为三线建设重点地区,攀枝花钢铁工业基地建设则是重中之重,是以毛泽东为代表的党和国家领导人特别关心的地方。为保障攀枝花建设的顺利进行,1965年2月25日,攀枝花特区成立,2个月后更名为渡口市(1987年更名为攀枝花市)。攀枝花钢铁基地建设是新中国成立后,我国独立自主进行的第一个特大型钢铁建设项目,为国家提供大量优质钢材,使我国完成钒的进口国到出口国的华丽转身。为保障三线建设顺利进行,1979年10月,四川在三线建设布点集中地区特别设立了华云工农区、白沙工农区、金口河工农区。

围绕西部大开发战略,着眼激发内生动力与优化资源配置,一批市县行政区划调整。1999年,国家提出实施西部大开发战略。2000年,中共四川省委七届七次全体会议审议通过《关于抓住西部大开发机遇 加快发展的意见》等文件。同年,四川紧密围绕国家战略,增设资阳等4个地级市,并调整相应辖区范围,激发经济发展活力。据统计,西部大开发以来,四川经济曾连续12年(2002—2013年)保持两位数快速增长,2000—2018年年均增长11.1%,增速比1953—1999年年均增速(7.1%)高4个百分点。

围绕成渝地区双城经济圈建设,着眼破除行政壁垒与促进要素融通,跨省域新区设立。2021年,中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。5年来,川渝两地坚持“一盘棋”思想、“一体化”发展,建立多层次、常态化合作机制,注重政策共用、事项通办,强化区域协同,设立全国首个跨省域共建新区——川渝高竹新区,发挥“一极一源、两中心两地”引擎作用。截至2025年8月,川渝高竹新区在重大事项一体推进、创新政策协同联动、完善要素市场化配置、探索共建共赢利益联结等方面形成100余项改革创新成果,多项经验在全国复制推广,创造全国首个跨省域税费征管服务中心等多个“全国首创”“川渝首次”。

(三)紧扣经济发展需要

从中华人民共和国成立至1978年,四川省处于社会主义计划经济体制建立和巩固阶段。1949—1955年,全省行政区划调整与恢复和发展国民经济、建立社会主义公有制同步。社会主义制度建立后至改革开放前,行政区划调整主要服务于计划经济体制下相对集中的资源配置和管理,如省级行政区划的设与并、渡口建市、白沙等工农区设置等,大规模调整主要表现在省级行政区划的变化。在此过程中,全省生产总值从1952年的24.6亿元,到1973年的103.94亿元,用21年跨上百亿台阶。改革开放以来至2012年,四川省行政区划调整在社会主义市场经济体制逐渐建立的过程中进行,主要服务于经济社会发展和城市化进程,包括重庆直辖、地市合并、撤县设市、撤县设区、基层建制调整等,四川省18个地级市、3个自治州的行政区划建制格局形成。进入新时代,众多功能区的设置超越了行政区划的界限,更体现出经济发展在行政区划调整中的主导作用。

(四)促进民族团结进步

四川省行政区划的调整,紧密围绕民族地区经济发展和社会稳定,陆续设立自治州、县、乡,不断促进民族地区的发展、繁荣。

设立一批自治州、县、乡,积极探索并实践民族区域自治。中华人民共和国成立后,按照民族区域自治各项法规要求,四川省结合实际,在民族地区设立甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州、木里藏族自治县等一批自治州、县、乡,使民族区域自治制度这一国家基本政治制度得到贯彻落实。

局部调整自治州、县、乡,传承弘扬民族文化。新中国成立后,四川民族自治地区稳定发展,甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州、凉山彝族自治州的行政区划基本稳定。1988年5月18日,将石柱土家族自治县,秀山、黔江、酉阳土家族苗族自治县和彭水苗族土家族自治县从涪陵地区划出,设立黔江地区。北川羌族自治县在2008年“5·12”汶川特大地震后进行重建调整,县城从曲山镇迁至永昌镇,辖区范围局部调整,使羌族文化的传承弘扬有了良好条件。

完善民族地区治理,促进经济快速发展。党的十八大以来,民族地区将行政区划调整融入脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略,康定、马尔康于2015年被批准撤县设市,马尔康市成为全国首个藏族县级自治市,保留阿坝州首府功能,探索高海拔民族地区城镇化路径。“两项改革”启动后,民族地区推进乡镇建制系统性改革,“小散弱”行政单元减少,资源配置更加优化,为经济快速发展插上翅膀。

三、四川省行政区划变化的历史经验和启示

中华人民共和国成立以来,四川省各级行政区划调整,也出现过一些问题,如改革开放前县级区划撤并的反复、“文化大革命”期间省县之间、县乡之间层级不规范与数量过多等。总结全省行政区划变化的历史经验,可以使我们更好地理解行政区划调整的内在逻辑,为未来的行政区域优化和协调发展提供启示。

(一)服从国家大局,坚决落实党中央决策部署

四川始终坚持党对行政区划工作的全面领导,坚决落实党中央决策部署,主动融入每个历史阶段的发展大局,推动四川行政区划的调整。中华人民共和国成立初期,全国省级行政区划调整主要服务于迅速恢复和重建政治秩序、维护中央和国家的集中统一领导,因而出现四川“四区一省一市”行政格局的设立和撤销。改革开放后,省级行政区划调整服务经济发展特色,重庆在计划单列基础上成为直辖市,对四川经济总量、产业发展等影响很大,但四川省委、省政府克服各种困难,及时调整发展思路,制定《四川省国民经济跨世纪发展战略》,全省区域发展的总体部署由原来的依托两点(成都、重庆)、发展一线(从江油沿宝成、成渝铁路至重庆)、开发两翼(攀西川南、川东三峡库区),调整为依托一点(成都),构建一圈(成都平原经济圈),开发两片(攀西、川南),扶持三区(丘陵地区、盆周山区和民族地区),推动全省经济发展,富有成效地实现了党中央的战略意图。

(二)把握时代脉搏,精准匹配经济社会发展需求

四川行政区划的调整始终与经济发展需求紧密相连、同频共振。聚焦发展目标,坚持问题导向与动态调整相结合的原则,精准匹配行政区划发展需求,优化空间布局。三线建设时期,及时设立的攀枝花特区和3个工农区,为三线建设全力做好服务保障。全国推行市管县时期,通过地市合并、撤县改区等多种方式,整合资源要素,下放地方管理权限,持续提升行政效能,激活经济发展活力。党的十八大以来,实施“两项改革”,不断优化行政区划设置,全省城镇型政区数量增长明显,适应了推进高质量发展、全面建成小康社会、书写中国式现代化四川篇章的需要。

(三)科学统筹设置,大力促进地区协调发展

四川省始终秉持科学统筹推进的改革方法,强化“一盘棋”意识,注重立足实际,多点协同发力,制定具有针对性的改革方案,系统配套保障,确保行政区划调整平稳有序,区域协调发展。1983年,全国实行市管县的行政管理体制。四川开始在重庆、成都、自贡、攀枝花等地实行该体制。此后,全省在川南增设泸州、内江、乐山,川北增设德阳、绵阳、广元,川东增设遂宁、广安等,全面实行市管县体制,实现农业人口就近就地转移,促进四川经济社会快速发展。1990以来的撤县设区、建市,基本解决全省地级市“一市一区”发展空间不足的难题,加快城镇化步伐,推动“基层管理”向“基层治理”转变。进入新时代,“两项改革”启动前,省委、省政府坚持试点探路,选择代表不同类区先行先试,形成一整套操作流程和工作机制,为完成“两项改革”奠定良好基础。通过行政区划调整,推动区域差异协同发展,全省进一步完善基层治理体系,实现政府治理、社会调节与居民自治的良性互动。

(四)立足地域特色,传承保护行政区划历史文化

四川行政区划调整始终坚持把历史文化传承保护放在重要位置,充分考虑地区治理的复杂性,兼顾平原、台地、丘陵和山地在发展需求上的差异性,保护传承民族文化,平衡城市化进程与传统文化关系。行政区划是促进民族团结、铸牢中华民族共同体意识的重要纽带。1956—1958年,凉山彝族自治州实施民主改革,实现从奴隶社会“一步跨千年”直接进入社会主义社会。后续在全省民族地区的行政区划优化中,支持民族语言文字的推广使用,鼓励民族传统节庆、民俗活动和非物质文化遗产的传承与发展。在撤乡并镇、镇村合并等调整中,注重保留具有历史文化价值的地名,避免因行政区划变动导致文化脉络断裂,新设历史文化名镇,传承历史文化。例如,遂宁市安居区将原马家乡人民政府驻地更名为马家社区,绵阳市盐亭县原金鸡镇与折弓乡合并而成的新设镇,被命名为盐亭县嫘祖镇,其是嫘祖文化的发源地。

总之,从行政区划数量看,四川是当之无愧的中国大省。四川行政区划的变迁,与时代同频共振,关乎历史沿革、政治治理、经济发展、文化传承等各个方面,既是四川经济社会发展的侧影,也是国家治理不断进步的见证,为我们留下了丰富的历史影像与启示,值得我们不断总结。

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来源:四川省地方志工作办公室

作者:四川省地方志工作办公室

执笔:卿丹丹(四川年鉴社)