新质生产力 | 超越“精准立法”：新质生产力呼唤怎样的顶层设计？

新质生产力立法必须以技术立法为本质属性，技术立法模式在新质生产力中的运用同时会改变我国传统立法体制，就是不能完全照搬其他立法的人为设计、自上而下模式，而是要让这些技术规则在新质生产力发展过程中自然生成，自下而上地自然推进。诸多新质生产力的行为规范，要由技术专家首先形成方案而后层层推进。

原文 ：《促进新质生产力发展的立法技术选择》

作者 |上海财经大学 张淑芳/教授 王成汉/博士生

图片 |网络

党的二十届三中全会发布了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对新时代下我国推进中国式现代化、全面深化改革作了总体要求和全面部署，其中提到了在高质量发展之下，健全“因地制宜发展新质生产力体制机制”的问题。促进新质生产力发展，应当用法律手段建构相关机制。笔者认为，促进新质生产力发展的立法应当更具系统性和可操作性。

统一立法要坚持法制统一原则

新质生产力的统一立法，首先必须坚持《立法法》所规定的法制统一原则。《立法法》第5条强调了立法的整体性和一体化，而不是碎片化和分散化。新质生产力立法的统一性要与《立法法》的这一精神一致，但是新质生产力统一立法还有另一层面的含义，那就是将新质生产力所涉及的诸多方面的要素规定在一起。当然新质生产力涉及的领域非常多，通过一部法律将新质生产力所有内容规范起来是有难度的，但是，我们可以通过有关新质生产力的总则性立法将它们予以归并。具体而论，就是制定一部促进新质生产力发展的法律准则，概括性规定一些主要内容，然后，由行政法规或者政府规章通过分则细化其中内容。我们可以借鉴自贸区立法的形式，针对新质生产力作出专门规定，通过一个总则将促进新质生产力发展的主要原则、主要领域确定下来，这是完全可行的。

新质生产力立法要有领域立法的思路

领域立法是近年来我国立法体系中的新概念，在2023年修订《立法法》时提出。根据党的二十大报告的要求，领域立法主要包括三个要求。一是重点领域的立法。二是新兴领域的立法。三是涉外领域的立法。上列三个领域的立法，是目前我们对领域立法的基本认知。然而领域立法不包括上列三个领域，或者说以上列三个领域作为一个框架，还可以装进非常多的新的立法事项。《决定》指出：“健全因地制宜发展新质生产力体制机制。推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级，推动劳动者、劳动资料、劳动对象优化组合和更新跃升，催生新产业、新模式、新动能，发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力。加强关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，加强新领域新赛道制度供给，建立未来产业投入增长机制，完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展政策和治理体系，引导新兴产业健康有序发展。以国家标准提升引领传统产业优化升级，支持企业用数智技术、绿色技术改造提升传统产业。强化环保、安全等制度约束。”如何使新质生产力形成规则，《决定》也有相应的规定。这实质上勾勒出了新质生产力在立法技术上尽可能要有领域立法的思路。

立法的结构性是方法论问题

2023年修订的《立法法》对立法技术提出了非常严格的要求。一方面，我国立法是一个整体，任何一个法律法规和政府规章都是我国法律规范体系的有机构成，它们都必须支持我国的法律规范体系。另一方面，我国的法律很规整地呈现出了一个金字塔式的结构，最顶端是宪法，第二位次的是法律，第三位次的是行政法规，第四位次的是地方性法规，第五位次的是政府规章，它们有序地整合在一起。有关新质生产力立法的结构性是一个立法的方法论问题，如果我们不能够正确认识该方法论，就会在新质生产力立法中走弯路。

以技术立法为本质属性

近年来，有关立法问题的探讨有两个趋向。第一个趋向是数字技术在立法中的运用，就是在立法中尽可能运用大数据，通过大数据使立法越来越科学、越来越能够予以操作而不产生争议。第二个趋向是技术标准在法律规范中的地位。当代法律规范中有三个相互联系的部分，分别是法律原则、法律规则和技术标准。法律原则不设定具体的权利和义务，但它对权利和义务的设定及其实现有导向作用；而法律规则是对具体权利义务的确立，通过规则明确法律关系主体可以做什么和不可以做什么；技术标准则是确定权利义务质和量的相对具体的规则或参考。我国近年来在很多领域都制定了相应的技术标准，例如《建筑工程施工质量评价标准》《城市道路指路标志设置标准》《绿色生态城区评价标准》等。从深层次上讲，技术标准天然地与新质生产力立法联系在一起，这提醒我们，新质生产力立法必须以技术立法为本质属性，传统的经验式立法技术很难适应新质生产力立法。技术立法模式在新质生产力中的运用同时会改变我国传统立法体制，就是不能完全照搬其他立法的人为设计、自上而下模式，而是要让这些技术规则在新质生产力发展过程中自然生成，自下而上地自然推进。诸多新质生产力的行为规范，要由技术专家首先形成方案而后层层推进。应当说，这样的立法路径也契合了《立法法》所确立的科学立法原则，或者说为新质生产力的技术立法找到了《立法法》中的依据。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1966期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：潘 颜

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