【智库专栏】邢剑炜：从新能源汽车看新经济与产业政策

题记：2025年3月，北大国发院智库中心在中新经纬上开设“北大国发院智库系列专栏”。本文为北大国发院经济学副教授（长聘）邢剑炜为专栏撰写的文章。

长久以来，经济学界更讲求市场对资源的自然配置，并不偏好产业政策。不过，中国新能源汽车产业的发展证明，对于具有正向外部性或创新外部性的产业，实施产业政策是合理的。

理解产业政策及产业政策的主要形式

产业政策是指政府采取一系列政策组合和市场激励措施，实现引导性的资源配置，帮助特定产业优先发展，以实现国家对新经济和新产业的战略目标。产业政策不是单一的政策，而是一系列的政策，其目标可能包括促进创新、提高生产率、推动经济增长、促进就业增长，以及应对气候变化、国家安全等方面的挑战。

从经济学的角度看，产业政策通常鼓励具有正外部性的经济行为，纠正市场失灵，试图实现规模经济和降本增效，甚至助力国家实现“弯道超车”的战略目标。但在过去很长一段时间，经济学界并不偏好产业政策，主要讲求市场对资源的自然配置，认为倘若资源过度集中在某一行业，可能会挤压其他行业的发展。但近几年，中国新能源汽车产业的发展被视为产业政策实施的成功案例，证明了对于具有正向外部性或创新外部性的产业，实施产业政策是合理的。

产业政策的实施有多种具体形式，常见的七种形式主要包括：

1.财政政策：生产或消费端补贴、税收优惠、通过政府直接采购进行调节。

2.金融政策：涵盖低息贷款、贷款担保和风险投资引导基金等形式。

3.人才政策：包括职业技能培训、高端人才所得税减免及专业人才培养，鼓励推动高校人才培养。

4.技术政策：重点加大科研投入、制定技术门槛，鼓励产学研合作。

5.区域政策：建立产业园、经济特区等。

6.贸易政策：限制某些产品进口，鼓励特定行业出口。美国对中国新能源汽车的进口限制即属此类，反之，国家也可通过出口退税等政策鼓励特定行业。

7.基础设施建设：聚焦配套基础建设布局。新能源汽车充电桩的布局和低空经济发展所需的通航机场均属此范畴。

中国新能源汽车产业的发展成效

中国新能源汽车产业目前被公认为产业政策成功的典范。

过去十年间，新能源汽车产业的销量呈现前稳后快的增长态势：2020年前保持稳步增长，之后实现爆发式突破。从全球贸易角度看，中国汽车出口量持续攀升，其中电动汽车对出口的贡献非常突出。目前中国已跃居为全球第一大汽车出口国。(如图1、2所示)

图1 国内市场

图2 进口市场

中国新能源汽车产业的领先优势不只体现在销量层面。从产业参与者维度看，无论是车企数量还是产品品类，中国均居全球首位，远超美国、日韩和欧洲地区。

经济学中常用行业头部的四家企业市场集中度(CR4)或者头部十家企业市场集中度(CR10)刻画产业的竞争程度。根据我们统计的数据，2018-2020年间，新能源汽车的CR4从58%降至41%，显示竞争加剧，近五年来该指标回升至53%，因为有很多车企已经在竞争中被逐渐淘汰；反观燃油车市场集中度，CR4始终稳定在65%-68%区间，相对稳定。这说明，我国汽车行业正在经历技术切换。在这个过程中，老技术尚未完全退出，新技术已在强势成长，行业技术边界不断被重塑。

图3 新能源汽车价格

图4 新能源汽车公开专利数量

中国新能源汽车的国际竞争力不仅体现在市场规模，更在于显著的价格优势。经过十余年发展，行业平均价格显著下降，较美欧同类型产品已形成明显价格差(如图3)。这一价格优势为新兴产业走向国际市场指明了方向：只有持续推动降本增效，才能在国际竞争中保持领先地位。

技术创新是中国新能源汽车的另一优势。近年来，中国新能源汽车行业公开专利数量猛增，与主要竞争国家已形成数量级差异，构筑起明显的领跑优势(如图4)。

中国新能源汽车产业政策的着力点

产业政策中，包括补贴政策在内的财政政策尤为关键。新能源汽车行业实行的就是补贴政策。早期实行的是购置补贴，即根据车辆的续航里程来决定补贴额度。随着时间的推移，补贴慢慢减少，通过渐进式退坡机制实现市场筛选，最终大浪淘沙，留下成功者。这一补贴政策从2009年开始，分别在几个试点城市展开，2016年全面铺开，2022年底正式终止。

首先，补贴政策对新能源汽车销量的影响显著。我们的测算显示：在补贴额度最高的2016至2018年，购置补贴贡献了约49%的新能源汽车销量。这一数字与其他国家的研究结果相近，如美国市场的补贴政策对其新能源汽车贡献40%的销量，挪威市场则达到了57%。可见，对绿色产品的补贴政策并不是孤立现象，在多个国家均表现突出。

除了直接的现金补贴，还有多种非现金激励方式在推动新能源汽车的销量，包括各地区的绿牌政策和限购豁免政策。新能源车销量排名前20的城市中，许多都实施了这些政策。在实行汽车限购政策的地区，购买新能源汽车能享有豁免，从而更快地获得车牌。显然，在早期市场培育阶段，车牌政策对新能源汽车的销量起到重要推动作用。

其次，补贴政策对新能源汽车技术进步也发挥着至关重要的引导作用。补贴政策以续航里程为依据，因此续航里程成为了衡量产业发展的重要指标。从过去十几年的数据来看，新推出车型的续航里程持续提升，体现出明显的技术进步。

高续航里程车型能享受更高补贴，车企也因此更多推出高续航里程车型。图5展示的是2018年不同续航里程区间的车型数量，在补贴门槛值附近的区间，车型较为集中，这表明车企为了获得更高补贴而不断投入技术创新，增加续航里程。

图5 补贴政策与技术提升

中国新能源汽车产业政策的作用

从中国新能源汽车的发展来看，产业政策主要从以下几方面带动行业发展：

第一，加速行业更替。市场规模的迅速扩大，实际上加速了行业的更替。在补贴额度高时，大量新产品和新车企涌入市场。随着补贴逐渐退坡，市场进入者减少，退出者增多。那些依赖补贴生存的车企逐渐退出。这一过程加速了行业的洗牌，以更快的速度留存了优质企业，带动了上下游产业链，推动了技术进步。

第二，实现规模效应。数据显示，在2015年到2022年这个时间段，新能源汽车销量持续增长，与燃油汽车相比，其价格优势日益凸显，相对价格也不断下降。这证明产业政策带来的产业化、规模化和集群化能快速降低造车或任何产品的成本。从行业的角度看，这是一种明显的趋势。

第三，“干中学”效应。企业内部存在“干中学”效应，即新企业在生产初期可能不太了解如何生产新产品，但随着产量的增加，试错过程中积累的经验也会增多。这有助于企业更快地实现降本增效。我们通过数据分析发现，企业的累计销量与对应价格之间呈负相关关系。换言之，生产量越多，经验积累越多，降本增效的速度也会更快。降本增效具有显著的跨行业联动效应。以新能源汽车产业为例，其在生产实践中积累的经验对上游的电池产业，可能产生向上溢出效应。我们统计了新能源汽车累计销量与电池成本的数据，结果发现，新能源汽车销量的增长确实能带动电池这种上游产品成本的下降。这种“干中学”效应不仅对企业自身形成正向促进，更通过技术扩散给行业整体带来积极影响。产业政策的核心目标正是要通过机制设计，将这种具有正外部性的创新效益内化为企业的生产动能。

第四，带动研发投入。除了生产层面，大规模车企在研发上的投入也比较高。若产业政策在新兴产业发展初期能进一步扩大企业规模，这些企业将更积极主动地投身研发，加速技术突破。

第五，加速人力资本积累。人力资本的积累在行业发展中至关重要。过去几年，包括软件开发、电机电控研发在内的新能源汽车行业，其核心岗位的平均招聘月薪持续增长。由此表明新能源汽车行业对研发端人力资本的需求十分旺盛，人力资本的培育成为产业政策中不可或缺的一环。

文章来源：中新经纬