人民法院案例库：贵州金沙段高速征地补偿没给够就强用土地，维权胜诉，法院判县政府违法并赔直接损失

人民法院案例库入库标题：

胡某忠诉金沙县人民政府强制使用土地及行政赔偿案

——未足额补偿便强制使用土地应确认违法并予以赔偿

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

胡某忠诉金沙县人民政府强制使用土地及行政赔偿案

——未足额补偿便强制使用土地应确认违法并予以赔偿

关键词：行政 / 行政赔偿 / 强制使用 / 违法 / 赔偿 / 奖励

【裁判要旨】
征收集体土地，应当依法足额给予补偿。行政机关对于拟征收的集体土地未足额给予补偿便强制使用，人民法院应当确认前述行为违法，依法判令赔偿。应当坚持赔偿不低于补偿的原则，将符合方案条件应当获得的奖励、利息等直接损失依法纳入赔偿范围

【基本案情】

因修建贵阳经金沙至古蔺（黔川界）高速公路所需，金沙县人民政府于2020年7月10日印发《金沙县人民政府关于贵金古高速金沙段预征收土地的公告》（金府公告［2020］7号），地上附着物执行经毕节市政府批准的《贵阳经金沙至古蔺高速公路（毕节境）建设项目征收安置补偿方案》（以下简称补偿方案）。补偿方案中明确对连片经济林移除给予0-20%的奖励。胡某忠位于金沙县的案涉集体土地在征收范围内。2020年9月，对胡某忠的土地及地上附着物进行了勘丈登记。其中，A地块的土地面积为1.1728亩，该地上有1.1728亩的初产期樱桃；B地块的三块土地面积分别为0.0736亩、0.9343亩、0.5272亩，其中0.0736亩的土地上有产前期樱桃。以上两幅土地共4块总面积为2.7079亩。

2020年10月，金沙县人民政府强制使用了胡某忠的案涉土地。2021年1月30日，贵金古高速公路（金沙段）建设工作指挥部与胡某忠签订了第097号《贵金古高速公路（金沙段）项目建设征地补偿协议》，协议约定金沙县人民政府征收胡某忠土地2.7079亩，需向胡某忠支付补偿款人民币120230.76元（币种下同）；胡某忠在协议签订后10日内完成地上附着物的搬迁清理工作，并向指挥部交付土地。2021年8月10日，指挥部将协议约定的征地补偿款打在胡某忠的银行卡上。但对1.1728亩土地上的初产期樱桃树、0.0736亩土地上的产前期樱桃树未予补偿。

胡某忠认为，其土地上还有樱桃树，金沙县人民政府未补偿其地上附着物便强制使用其土地的行为违法，故提起行政诉讼，诉请法院判令：1.确认金沙县人民政府强制使用胡某忠案涉土地的行为违法；2.金沙县人民政府赔偿胡某忠各项损失共计270891.23元；3.诉讼费用由金沙县人民政府承担。

贵州省毕节市中级人民法院于2023年5月31日作出（2023）黔05行初17号行政判决，确认金沙县人民政府强制使用胡某忠案涉土地行为违法，由金沙县人民政府赔偿胡某忠经济损失7331.2元及利息。宣判后，胡某忠不服，提起上诉。

【法院判决】

贵州省高级人民法院于2023年8月18日作出（2023）黔行终392号行政判决：

维持一审法院关于确认金沙县人民政府强制使用胡某忠案涉土地行为违法的判项，改判由金沙县人民政府赔偿胡某忠经济损失8797.44元及利息。

【裁判理由】

本案的争议焦点为：在补偿尚未足额到位时，能否强制使用被征收土地，以及在行政赔偿中，征收补偿方案确定的奖励应否支持。

《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”《中华人民共和国土地管理实施条例》第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”即征收集体土地，首先要依法足额给予补偿，其次应由县级以上的人民政府责令其交出土地；再次拒不交出土地申请人民法院强制执行。本案中，由金沙县人民政府成立的贵金古高速公路（金沙段）建设工作指挥部在未足额支付胡某忠地上附着物补偿款的情况下，强制使用其土地，违反上述法定程序，故应当确认指挥部强制使用土地的行为属违法。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十一条的规定，对指挥部强制使用胡某忠土地造成的直接损失应予赔偿，并计付利息。本案系征收集体土地引发的行政赔偿案件，其直接损失为合法征收应得的补偿，补偿方案经毕节市人民政府批准，现无相反证据否认补偿方案的合法性，故应当参照该方案确定本案赔偿数额。经审理查明，胡某忠被强制使用土地上有1.1728亩初产期樱桃、0.0736亩产前期樱桃未给予补偿。现胡某忠对使用土地面积与地上附着物并无异议。根据补偿方案，初产期樱桃5000-6000元/亩，产前期樱桃为3000-4000元/亩，应当按高标准对胡某忠所涉土地地上附着物予以赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定通过行政补偿程序依法应当获得的奖励等属直接损失。贵金故高速公路（金沙段）零星林木登记表（表一）记载，胡某忠成片经济林木调查记录1.1728亩初产期樱桃、0.0736亩产前期樱桃。补偿方案第六条第二项经济林木移植（除）奖励规定，奖励对象特指连片经济林。根据协议签订时间分别给予0%-20%的奖励。本案中，没有证据证实指挥部在强制使用案涉土地时与胡某忠就地上附着物的补偿进行协商，案涉土地被强制使用，胡某忠无任何过错，为充分保护胡某忠的合法权益，根据补偿方案对其所提奖励应予以支持，按总计赔偿金额给予20%的奖励，即：7331.2×20%=1446.24元。上述两项赔偿金共计8797.44元。综上，法院依法判决由金沙县人民政府赔偿胡某忠经济损失8797.44元及利息。

【案件相关】

《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第48条第2款
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第3条
《中华人民共和国国家赔偿法》（2012年修正）第2条、第36条

一审：贵州省毕节市中级人民法院（2023）黔05行初17号行政判决（2023年5月31日）
二审：贵州省高级人民法院（2023）黔行终392号行政判决（2023年8月18日）

（行政庭）

京平拆迁律师