乡级行政区划的设置演变及其城镇化驱动机制研究——以江苏省为例（上）

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摘要：科学合理的乡级行政区划设置是推进基层治理体系和治理能力现代化的基础。从城镇化视角构建了乡级行政区划设置演变的基本分析框架，通过对江苏省长时序的实证研究，总结了改革开放以来乡级行政区划设置的演变过程及其城镇化驱动机制。研究发现：（1）改革开放以来，城镇化成为乡级行政区划设置演变的基本动力。1984—2023年，江苏省乡级行政区划总量下降了45.6%，但镇和街道等城镇型行政区的数量显著增加。政区结构也经历了以乡为主体到以镇为主体、再转向镇与街道并重的演变过程。（2）城镇化与行政区划的矛盾及其动态调适塑造了行政区划调整的产生及路径演替。小城镇蓬勃发展与以乡为主体的政区设置的矛盾推动了撤乡设镇的适应性调整；而小城镇集约发展与乡镇数量过多的矛盾以及建制镇设置难以全面带动农村发展的矛盾催化了以乡镇撤并为主、撤乡设镇为补充的引导性调整；建制镇布局与县域城镇体系优化要求不一致的矛盾以及各级城市地域亟待实行城市管理体制的矛盾又带动了乡镇撤并的继续开展与撤乡镇设街道的全面实施。（3）城镇化战略与行政区划政策、县域城镇化与布局优化、大都市区发展及管治体系重构、开发区建设与体制转型、城市精细化治理的优化提升综合驱动着乡级行政区划的设置演变。研究成果对乡级行政区划的优化设置具有重要政策启示。

关键词：城镇化；行政区划；撤乡设镇；乡镇撤并；撤乡镇设街道；江苏省

1 引言

行政区划是大政国基，科学合理的行政区划设置是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。改革开放以来，为了适应经济社会的快速发展，省、市、县、乡等各级行政区划都经历了深刻的优化调整。近年来，加强和改进行政区划工作已经上升为党中央的重大战略部署。2022年，中央全面深化改革委员会第二十六次会议强调要深入研究我国行政区划设置历史经验，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性。乡级行政区划是国家行政区划体系中的基层建制，也是改革开放以来调整规模最大、变动最为频繁的一级政区。然而，当前对乡级行政区划设置经验的研究积累却相对较少。行政区划是人文-经济地理学的重要研究领域。在已有研究成果中，面向县级行政区划设置的研究长期居于中心位置。研究涉及县级以上行政区划调整的时空演变及驱动机制、成效评估及改革思路等多个领域。乡级行政区划研究则关注了调整类型及其逻辑，且更注重评估由调整所产生的经济活动、城镇化、基层治理、乡村振兴等方面的经济社会效应。相比之下，对于乡级行政区划设置本身演变规律的总结还比较有限。尽管历史学、社会学、管理学等学科已经从财政分权、税费改革、基层治理等视角分析了不同时期乡镇建制的角色转变及行政区划调整动因，但对其长期演变规律的探索仍有不足。随着基层治理现代化的不断推进以及新型城镇化、乡村振兴等战略的深入实施，行政区划调整不断向乡级行政区这一微观尺度细化。而科学有序地推进乡级行政区划的优化设置离不开对其演变规律及驱动机制的理论总结。基于这一重大现实应用价值，需要进一步发挥地理学的综合性优势，来完善乡级行政区划设置的“体国经野之道”。

回顾改革开放以来的行政区划调整历程，城镇化被认为是推动行政区划设置演变的关键驱动力。因此，有不少研究从城镇化视角分析了行政区划的演变过程及其动力。一些学者从城镇化的宏观形势变化回顾了行政区划的调整历程。如谢涤湘认为改革开放前期中小城市的迅速发展拉动了撤县设市的高潮，而2000年后大城市的快速发展又促进了撤县（市）设区的行政区划调整。张可云则根据城镇化发展重点的转向，系统分析了各级行政区划在不同阶段的调整重点。此外，较多研究还集中揭示了城镇化对行政区划设置演变的作用机制。一方面，城镇化水平的提高及对行政管理要求的完善是行政区划优化设置的重要动力。一些研究提出城市型行政区的设置是对乡村地域城镇化所做出的“行政性确认”，并由此分析了城市型行政区设置与城市化的适应性。另一方面，行政区划设置本身具有能动性，加快城市型行政区设置能够有力促进城镇化进程，还有学者将其总结为“行政城市化”。因此，为主动促进城镇化而开展行政区划调整的趋势也在不断加强。尚正永等学者在分析行政区划调整对城市地域结构演变的影响时提出了适应性调整与引导性调整的概念，对以上两方面的作用机制做出了基本总结。总体而言，基于城镇化视角的行政区划研究已经形成了丰富成果。然而，对于城镇化是如何持续推进乡级行政区划演变的问题还需要深入认识。

基于此，本文立足于城镇化变迁的宏观视野，通过对江苏省乡级行政区划长时序演变的实证分析来回答三个问题：（1）改革开放以来，乡级行政区划设置发生了怎样的变化？（2）城镇化进程是如何影响乡级行政区划演变过程的？（3）乡级行政区划设置演变的城镇化动力及其驱动机制是什么？对这些问题的探索有助于进一步把握乡级行政区划的演变规律与设置经验，对已有的理论成果形成补充，进而为各地的乡级行政区划调整提供科学支撑。

2 城镇化视角下乡级行政区划设置演变的分析框架

2.1城镇化与乡级行政区划设置的协同演变

城镇化与行政区划设置的密切互动关系已成为重要共识。从政治经济学角度来看，这种互动关系源于作为经济基础的城镇化与行政区划这一上层建筑的相互作用。城镇化的发展必然会与已有的行政区划体系形成多种矛盾，进而产生多种调整需求。在这些调整中，面向主要矛盾所进行的调整则成为这一阶段的主导类型。由于城镇化又是一个持续演进的过程，城镇化的阶段性变化及其与行政区划设置之间的矛盾转移又会产生出新一轮的调整浪潮及主导类型，并由此形塑了二者的动态协同过程（图1）。

2.2城镇化对乡级行政区划设置演变的驱动机理

为克服城镇化与行政区划的矛盾，乡级行政区划调整同样存在适应性与引导性两种响应逻辑，并承担着适应城镇化空间转型的结果、引导城镇化格局优化的手段两种角色（表1）。一方面，城镇化的持续推进引发了行政区划的适应性调整。在乡级行政区划中，乡、镇、街道是面向乡村、村镇、城市等不同地域上的治理需要而设置的基层建制。乡是农村的地域型行政区，而镇虽然属于城镇型行政区，但因实行镇管村体制而兼有地域型行政区的特征，街道则是完全的城镇型行政区。三者还具有差异化的权力与职能。乡和镇都是一级政府，乡主要面向农业人口与农业经济管理，而镇相较于乡则更加侧重城镇经济和社会发展、小城镇规划建设等方面的职能。街道则是城市政府的派出机构，以基层社会治理与公共服务下沉作为治理重心。随着城镇化的持续推进，乡村地域纷纷经历了向小城镇或城市的城镇化转型。为此，各基层行政区自下而上形成了调整需求，使行政建制及职能得以适应本地在城镇化后的治理新需要。这是城镇化进程中适应性调整得以持续发生的制度根源。由于各地的城镇化是逐步推进的，适应性调整也呈现出长期开展、循序渐进的过程。另一方面，行政区划也在推动城镇化格局优化的过程中发挥着引导性调整的作用。由于行政区划本身集成了权力、空间、政策等多种资源，随着各级政府开始主动谋划区域城镇化的格局优化，行政区划调整也被视作一种资源配置工具而主动服务于城镇体系重构与资源整合、都市区发展中的政府权力重组等领域。引导性调整由上级政府主导发起，因此具有集中统一性与组织计划性的特点。需要指出的是，对这两类调整响应逻辑的界定是为理论研究而进行的理想化分类。在现实的行政区划调整中还存在着二者综合作用推动调整的情况。下文将运用这一分析框架对江苏省乡级行政区划的设置演变进行分析。

3 研究区域与数据方法

3.1时空范围与概念界定

本研究以江苏省为实证研究区域，并将研究的时间范围界定为1984年至今的40年时间。江苏省地处中国东部沿海的长三角地区，是国家经济大省。截至2023年，全省有13个设区市，95个县（市、区），519个街道，701个镇，17个乡（含1个民族乡）（图2）。改革开放以后，江苏把推进城镇化作为促进经济社会发展的重大战略，成为全国城镇化水平提升最快的省区之一。2023年，江苏城镇化水平达到75.0%，高出全国平均水平8.9%。过去40多年来，江苏经历了一个完整的城镇化过程，因此被视作观察中国城镇化格局与过程的典型样本。江苏也长期是中国乡镇经济最为发达的省区之一。2022年，江苏乡镇工业企业数量达到37.7万个，占到全国总量的17.0%。2024年，江苏的全国千强镇数量达到251个，位居全国第一。在乡镇地域的城镇化进程中，江苏也持续推动了乡级行政区划体系的重构。1984年，江苏的基层政权全面完成了由人民公社体制向乡镇政府的改革，从而奠定了当前乡级行政区划的基础。经过40年的常态化调整，当前，全省的乡占比（1.4%）远低于全国水平（21.2%），镇占比（56.6%）与全国（55.4%）基本持平，而街道占比（42.0%）则远超全国水平（23.4%）。同时，乡级行政区的平均人口规模也扩大至6.9万人，约为全国水平的2倍，平均行政区域面积为86，仅为全国水平的三分之一。总体来看，江苏的城镇化与乡级行政区划设置在全国均具有典型性与先进性，可作为探究乡级行政区划设置演变规律的适宜实证区域。

本文主要以乡级行政区划建制的设置与变更作为研究对象。面向行政建制变更，江苏进行了撤乡设镇、乡镇撤并、新设乡镇、撤乡镇设街道、新设街道、街道合并、撤街道设乡镇等7类调整。为精简分类，本文将新设街道与街道合并统一为街道重组，而新设乡镇与撤街道设乡镇则由于调整数量较少被计入其他类型。

3.2研究数据与方法

本文以乡级行政区划的设置与变更记录建立基础数据库，数据主要来自《中华人民共和国政区大典·江苏省卷》《江苏年鉴》与《江苏统计年鉴》，并依据《中华人民共和国乡镇行政区划简册》、江苏省民政厅公布数据，以及博雅地名分享网等网络资料对记录进行校对、修正与补充，经整理后共获得以下数据：（1）乡级行政区划调整记录3，103条，包括行政区划变更事项中调整前后的名称、调整类型、所在市县等；（2）乡级行政区划设置数量，其中1992年后的数据主要来自统计年鉴，而1984—1991年的数据则因年鉴数据的缺失而采用估算值，即结合《江苏省地名录》所记录的1985年政区数量与1984—1991年调整记录对应的政区数量变化来计算得到各年份的政区数量。经检验，以此方法所推得的1992年全省政区数量与统计年鉴中的政区数量仅有2处误差；（3）城镇化数据，2001年以后的数据来自统计年鉴，1984—2000年的数据则引用了周一星等学者基于“五普”数据的修补成果；（4）行政区划矢量数据，该数据来自国家和江苏省天地图平台。此外，在研究中还收集整理了国家和江苏省的行政区划政策、城镇化政策与规划、各地地方志与行政区划调整的新闻报道，并对南京、苏州、淮安、徐州等典型案例地进行实地调研，以获取第一手资料。

4 江苏省城镇化进程中的乡级行政区划设置演变

4.1江苏省乡级行政区划设置的总体情况

改革开放以来，江苏乡级行政区划体系经历了大规模的变动。1984年，江苏省乡级政区总量达到2,274个，到2023年已减少到1,237个，总量下降了45.6%。其中，乡、镇、街道的数量分别从1984年的1，881、191、202个变为2023年的17、701、519个（图3），乡、镇、街道的比例则从82.7:8.4:8.9变为1.4:56.6:42。总体来看，改革开放以来江苏省乡级政区数量大幅减少，在政区结构中，原本占据主体地位的乡占比持续降低，而镇与街道等城镇型行政区的占比则不断上升，这与城镇化的发展方向是相一致的（图4）。

40年来，乡级行政区划设置的数量和结构在不同时期呈现出阶段性特征。1984—1997年，乡级政区总量呈现缓慢下降的态势，并发生了“乡减镇增”的结构性变化，镇的占比（46.3%）在1996年超过了乡（43.9%）。1998—2002年，乡级政区总量快速减少，镇也由此上升为乡级政区体系的主体（75.0%），而乡的占比则降低至8.5%。2003—2012年，乡级政区总量继续稳步减少，并开始呈现出“镇减街增”的结构演变趋势，2012年，镇的占比下降到65.3%，街道则上升至27.2%。2013年以后，乡级政区进入到数量总体稳定、结构持续优化的阶段，并最终形成了镇与街道并重的格局。这一演变形成过程将在下文作具体分析。

4.2江苏省城镇化进程中乡级行政区划调整的阶段性演变

改革开放以来，随着省域城镇化的发展演进，江苏乡级行政区划持续发生调整。由于城镇化道路变化及其与行政区划设置的主要矛盾转变，行政区划调整经历了主导类型各有侧重的四个阶段（表2）。

4.2.1以撤乡设镇为主的调整阶段（1984—1997）

改革开放初期，积极发展小城镇成为中国城镇化道路的主要方向。在江苏，乡镇企业的“异军突起”推动了“自下而上”的城镇化进程，小城镇成为城镇化起步期的主要载体。随着乡镇企业在20世纪80年代的三次发展高潮，江苏形成了“小城镇大发展”的城镇化格局。然而，蓬勃发展的乡村城镇化进程也与以乡为主体的行政区设置构成了主要矛盾。这一时期的基层政府不仅成为了乡镇企业发展的“组织者”，越来越多的乡政府驻地也形成了颇具规模的小城镇，这些日益膨胀的经济社会职能都促使基层建制要实现由乡改镇的适应性调整。在1984—1997年间，江苏发生了1，121次调整，撤乡设镇成为该阶段的主导类型，占到了77.2%。

1984年，随着中央政府放宽设镇标准并确立镇管村体制，建制镇由城乡分治体系下切块设立的城镇型行政区拓展为兼顾小城镇发展与农业农村管理的城镇-地域复合型行政区，整乡设镇的调整方式也得到确立。为适应“小城镇，大发展”的总体态势，江苏各地在此后的十余年间持续开展了大规模的撤乡设镇。在乡镇企业与小城镇发展强劲的苏南地区，大部分县域的撤乡设镇进程得以基本完成，而昆山市和江阴市更是在1990和1991年就率先实现了全域撤乡设镇。20世纪90年代中期以后，由于小城镇发展的放缓，全省的撤乡设镇进程也趋于停滞。同期，各地也实施了一些乡镇撤并，多为原本切块设立的镇与外围乡之间的重新整合、两乡合并设镇，也有一些县域率先开始精简乡镇建制。

未完待续，请阅读下篇。

作者：杨凯，刘晓曼， 罗小龙，顾宗倪，陈浩

来源：《地理研究》1-16

选稿：宋柄燃

编辑：江 桐

校对：耿 瞳

审订：郑雨晴

责编：宋柄燃

（由于版面内容有限，文章注释内容请参照原文）

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