北京
文/ 瑞淼资本管理有限公司董事长、上海社会科学院经济研究所博士生孟郁聪
中央银行的独立性是其有效履行职能的关键。近代中国战乱频仍，政府财政始终十分窘迫。在这样的背景下，中央银行艰难前行，其独立性从晚清成立伊始就受到财政影响，在北洋时期尚能保持一定的独立性，在南京国民政府时期则逐渐完全沦为财政附庸。这一史实表明，政府财政过度影响中央银行独立性会产生严重问题，值得警醒。
近代中国战乱频仍，政府财政始终十分窘迫。在这样的背景下，中央银行艰难前行，其独立性从晚清成立伊始就受到财政影响，在北洋时期尚能保持一定的独立性，在南京国民政府时期则逐渐完全沦为财政附庸。近代中国中央银行面临的问题与当前有很大不同。然而，研究近代中国财政对中央银行独立性的影响，仍能有所启示。
清末，中央财政在战争赔款、地方财政失控、传统农业税收入锐减等多重压力下入不敷出。为了挽救财政危机，清政府除采取盐斤加价、发行公债、成立地方清理财政局等措施以外，还决定借鉴西方金融制度设立中央银行。1905年清政府设立的大清户部银行，被视为中国最早的中央银行。1908年，该行改名大清银行。大清银行统一发行货币，取代地方和民间金融机构滥发的纸币，稳定了金融市场，缓解了地方财权失控的局面。同时，大清银行承担了代理国库的职责，帮助清政府更有效地管理财政收支。然而，清政府的财政政策、财政收支结构以及中央与地方的财权分配，都在一定程度上制约了大清银行的功能发挥。总体而言，受限于时间较短、制度初创、职权有限等因素，大清银行与财政虽有互动但关系并不紧密。
北洋政府时期，中央政府的财政收入高度依赖地方上缴，但地方截流现象极为普遍，致使政府依赖外债和公债来维持。作为北洋政府中央银行的中国银行、交通银行深涉公债发行与流通。公债业务促进了两行的发展，为其提供了扩大自身影响力的机会，也为其扩大纸币发行提供了便利。
然而，这种依赖关系也带来了风险，使得两行在一定程度上依赖政府财政。例如，在袁世凯时期，政府为筹备称帝庆典及其他军事开支，向两行巨额垫支借款，导致两行超发货币，其中交通银行的垫款额甚至占其全部放款的94%。政府频繁透支两行资金，导致两行在资金管理和信用维护方面面临巨大压力。1916年，政府过度透支导致两行出现严重的挤兑危机，最终不得不暂停纸币兑换。在这一过程中，中国银行表现出了较强的独立性。例如，1916年5月，北洋政府下令暂停两行纸币兑换，但中国银行上海分行坚决反对，拒绝执行命令，成功维护了自身的信用和金融稳定。相比之下，交通银行由于与政府关系更为紧密，在危机中受到的冲击更为严重，其纸币在市场上的信用一度大幅下降。
南京国民政府成立后，由于军费和继承的大量赔款、内外债，政府财政赤字依旧，其规模在抗战全面爆发后又急剧扩大。例如，1934年南京国民政府的财政支出中，军事费和债务费占比高达67.6%，财政赤字占总支出的60%~70%。国民政府推行了一系列财政政策和金融整合措施，如裁撤厘金、实行关税自主、废两改元、整理公债等，试图统一货币和财政体系，增强中央财政的调控能力。
然而，这些措施仍不足以弥补财政赤字。国民政府不得不选择用中央银行大量发行货币来解决赤字问题，最终导致恶性通货膨胀。1937-1945年间，物价指数上涨了约10倍，而到了1948年，物价指数更是上涨了数万倍。南京国民政府的“中央银行”成立于1928年，其初期发钞量明显低于中国银行、交通银行。1935年，南京国民政府实施法币政策，又改组中国银行削弱其独立性。1936年、1937年，“中央银行”发钞量分别超过交通银行、中国银行，成为法币发行的主导银行......
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来源 | 《清华金融评论》2025年9月刊总第142期
编辑 | 周茗一
审核丨丁开艳
责编 | 兰银帆
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