引导银行贷款助地方国有企事业偿还巨额债务，可能存在哪些风险？

内容提要：

官方考虑引导银行向地方国企及事业单位提供贷款，助其在2027年前偿还逾7万亿元拖欠企业账款，涉及自收自支、差额拨款事业单位、国企和地方投融资平台等四类单位，第一批计划清欠约1.8万亿元。政策旨在缓解地方隐性债务压力，但可能引发财政道德风险、导致银行不良贷款增加、加剧流动性危机及监管漏洞，形成地方债务恶性循环。

，在持续两年多利用特殊再融资国债置换地方债，但地方债务风险仍然高企时，彭博社上周报道称，官方正考虑引导银行向地方国有企事业单位提供贷款，助力它们在2027年前还清拖欠企业的逾7万亿元巨额债务。

被纳入政策考量的除了国有银行，也包括国家开发银行等政策性银行。

而财新网报道称，2025年下半年以来，央行引导全国18家商业银行向国有企事业及融资平台等四类单位提供贷款，支持其偿还拖欠的企业账款。

全国范围内上述四类单位包括：

1，差额拨款事业单位；

2，自收自支事业单位；

3，地方国企；

4，地方投融资平台公司。

报道称，上述四类单位涉及的欠款总规模约为1.8万亿元。财新网报道的清欠金额只有彭博社报道的四分之一。有可能欠款总金额为7万亿元，但安排的清欠额为其中的1.8万亿元。因为仅四类单位中的地方投融资平台的有息负债就十数倍于1.8万亿元。

报道称，这四类单位之外的拖欠账款，如政府部门和全额拨款事业单位的欠款，则由财政兜底，由地方财政负责解决。

清欠工作的总体时限设定为三年，第一阶段有望偿还至少1万亿元的拖欠账款，计划于2027年6月30日前全面完成，要求单笔金额在50万元以下的欠款尽量于2025年9月底前清零。

我国知名经济学家李稻葵曾估算，地方政府拖欠承包商款项和公务员薪资总额达10万亿元，相当于去年中国国内生产总值（GDP）的7%。

国家领导人今年2月强调，要着力解决拖欠企业账款问题。根据《求是》杂志8月刊登的讲话内容，领导人说，解开这个疙瘩要从政府、国企特别是中央企业带头做起，切实加快清欠进度，“不能边清边欠、清了又欠、没完没了”。

据了解，近几个月来，有关部门已开始引导国内主要银行为上述政策提供支持，包括向地方政府的融资平台和关联企业提供短期流动性贷款，用于偿还拖欠账款。

此类债务通常不直接归属地方政府，但相关融资多用于地方基础设施建设，因此地方政府仍需承担偿还责任。

政府引导银行向地方政府和地方国有企事业单位提供贷款以偿还巨额债务的举措，旨在缓解地方隐性债务压力。但此举本质上是债务置换和展期，可能将短期流动性风险转化为长期结构性问题，放大银行体系负担。虽总体可控，但若处理不当，可能引发系统性溢出。

1，可能弱化财政和债务管理，加剧财政道德风险，消解软预算约束力。

如果地方政府和国企认为出现债务问题时，总会有银行“兜底”或提供资金支持，就可能弱化其自身的偿债意愿和预算约束。这可能导致他们继续盲目举债、扩大投资，陷入“边清边欠、清了又欠”的循环，这与化解债务风险的初衷背道而驰。财政部近期通报的6起地方政府隐性债务问责典型案例，正是为了警示和遏制这种“政绩观偏差”和违规举债的冲动。

隐性债务风险可能延缓或转移，而非真正化解。当前的操作主要是将地方政府对企业的拖欠账款转换为对银行的贷款债务。这虽然解决了眼前的支付问题，但如果地方政府的财政收入能力和现金流创造能力没有根本改善，这实质上是一种债务形式的转移和延期，而非彻底的化解，风险仍然存在于金融体系内。全国人大的调研报告也指出“违规新增隐性债务和虚假化债时有发生”，有些地方超出财政承受能力上项目，脱离预算约束搞建设。

此外，这也进一步模糊了中央和地方财政责任的界限。虽然这些贷款理论上由地方承担偿还责任，但一旦出现大规模违约风险，为了维护金融稳定，中央财政可能被迫承担最终支付责任，这无形中增加了中央的隐性负债，也放大了地方随意扩大债务的勇气。

2，行政权插手银行贷款帮助地方国有企事业单位化解债务，将导致地方过度举债循环。

在这个过程中，银行必将获得免责或低息指导的政策支持，可能因此放松尽调，优先贷给国有企事业以完成指标，导致或促进“边清边欠”。

地方依赖银行“滚债”而非结构性改革，利用行政权力置换债务而非市场出清，必将推动隐性债务反弹。

研究显示，银行月末冲量贷给国企，违约率高三倍，扭曲资源配置。 中国社科院报告指出，央地财税不匹配是结构性根源，疫情和减税加剧短期压力，中西部债务负担更重。

因此，我们不难得出引导银行贷款为地方企事业单位还债，极易形成恶性循环，导致融资成本上升，挤出私人信贷，降低区域偿债能力。四类单位欠款7万亿元，若财政兜底失效，银行成最终买单方。

3，此举有可能导致银行系统资产质量恶化与不良贷款风险，这是最直接和明显的风险。

银行体系已被要求为化解风险提供大量支持。例如2025年上半年，中国五大商业银行为贷款损失拨备了3.51万亿元，较去年年底增长近6%。

地方政府和地方国企债务多为隐性债务，通过融资平台（如城投公司）积累，用于基础设施投资，但这些平台现金流依赖土地出让和房地产收入，而当前房地产市场低迷导致偿债能力弱。银行提供低息贷款或展期，可能导致贷款转为非正常贷款（No performing loans，NPLs)，尤其针对高风险国企贷款违约率可达非国企的三倍。

2010-2019年350家银行数据分析表明，地方债扩张通过NPLs传导风险，低资本、非国有银行受影响最大。

如果新增的这些“化债贷款”最终因地方政府或融资平台缺乏足够的偿付能力而无法收回，将直接转化为银行的不良资产，消耗其资本金，削弱其抗风险能力和持续经营能力。

根据人民银行的数据，2020年12月至2025年8月，社会融资存量从284万亿元增加到433万亿元，增长52.4%，但代表银行坏账指标之一的贷款核销额从5.29万亿元增加到10.94万亿元，增长了106.8%，是社会总债务增幅的2倍。由此可见不良贷款风险已经在加速发展。

4，将积累银行系统的流动性风险。

发放大规模长期贷款，可能会在一定程度上改变银行的资产负债期限结构，主要是期限更长的贷款投放占比快速放大。如果规模过大，可能对银行的流动性管理带来挑战。

因财权事权不匹配，近些年地方财政紧平衡愈加严重，偿还依赖中央转移支付或经济增长。若经济增速放缓，银行资金回笼难，流动性覆盖率将显著下降。

2011-2022年银行数据显示，地方债增加流动性风险和NPLs，降低流动性创造能力。央行压力测试显示，重度情景下部分中小银行流动性覆盖率<90%。

中小银行结构性存款压降也加剧了负债端压力，若隐性债务置换加速，银行需发行更多债券或吸收存款，成本上升。PIMCO估算，弱势省份LGFV债务占总债13%-18%，个别违约（如贵州2023年重组156亿元）可引发区域流动性挤兑。

种种迹象显示，若2027年清欠目标未达，银行需额外拨备，侵蚀资本金。IMF的分析显示，LGFVs（地方融资平台）债务占GDP 50%，运营现金流持续负值，易引发流动性危机。

5，将加剧金融监管与操作执行风险。

大规模的资金流转过程中，如果内部控制不严、监管不到位，可能为骗取贷款、资金挪用等金融违法犯罪行为提供土壤。

而资金挪用或虚假化债，也将导致政策效果打折。化债资金滞留或挪用常见，影响公信力。虽然银保监会指导意见要求加强监测，但橙色/红色风险区仍然频发。

近日，全国人大常委会预工委、全国人大财经委公布了《关于2024年度政府债务管理情况的监督调研报告》（下称《调研报告》），其中提及当前政府债务管理和风险防范化解还存在一些困难和问题时称，部分地方化债资金使用管理不严，有的地方仍新增隐性债务，或虚假化债、掩盖地方真实债务水平。

比如，审计署报告显示，审计9省地方专项债券管理使用情况发现92个地区挤占挪用651.8亿元。主要用于“三保”、偿还国企债务等。山东今年审计报告显示，当地抽查2市10县发现，8县占用专项债券资金60.67亿元，用于偿还借款、支付其他项目工程款等支出。

总体而言，此政策短期缓解企业负担，但长期需靠财税改革和经济增长化解。我们需要防范“明斯基时刻”。但仍需加强透明披露、控新增隐性债，并监测高风险省份。并需警惕，若经济复苏乏力，风险可能从局部向系统扩散。

【作者：徐三郎】