罗志恒：大国财政的担当——“十四五”时期我国财政治理成效回顾

原创 中国财经报 中国财经报2025年09月13日

党的十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。由此，财政治理体系在国家治理尤其是宏观经济治理中发挥了越来越重要的作用。回顾“十四五”，面对内外部风险挑战，财政既发挥了逆周期调节的作用，促进经济发展、优化经济结构、提高民生福祉、维护社会稳定、防范化解风险，又深化财税制度改革，调动各方积极性、适配高质量发展，彰显了大国财政的担当。

但同时，也要看到财政的不易，宏观税负持续下行又叠加支出责任扩大，财政既要平衡短期风险和中长期可持续性，又要平衡经济社会风险和债务风险，还要平衡经济建设与民生福利，以自身的负重前行赢得经济社会的行稳致远。

财政治理取得四大成效

稳增长：积极财政政策持续发力

一是实施了大规模减税降费，切实减轻了企业和居民负担，增强了微观主体的抗风险能力。在经济新旧动能转换的关键期，减税降费为市场主体减负，有效地激发市场活力、应对经济下行压力。“十四五”时期，全国累计新增减税降费预计达到10.5万亿元，年均新增减税降费超2万亿元。2024年，全国一般公共预算收入占GDP的比重降至16.3%，较2020年下降了1.4个百分点。

二是财政支出规模持续增长，有效发挥了财政政策的逆周期调节作用。财政支出规模在经济下行压力较大、物价低迷、财政增收乏力的情况下，仍保持了较快的增长速度。2024年，全国一般公共预算支出达28.5万亿元，较2020年增长了15.8%。

三是财政赤字规模持续扩大，财政政策的扩张力度加大。2021—2025年，一般公共预算赤字率平均为3.3%，高于“十三五”时期赤字率均值0.4个百分点；若考虑特别国债、专项债，“十四五”时期广义赤字率均值为6.5%，高于“十三五”时期的广义赤字率均值1.7个百分点。

调结构：财税政策从供需两端持续激发经济发展内生动力

一是财政政策实施方式持续优化，向居民端和消费端倾斜，推动经济结构从投资向消费转型。我国财税政策不断优化，逐渐从企业端和供给端转向居民端和消费端，提升居民消费意愿和消费能力。例如，2023年提高了婴幼儿照护、子女教育、赡养老人个人所得税专项附加扣除标准，减轻了居民家庭的刚性支出负担；2024年以来，推出消费品以旧换新政策，累计安排4500亿元超长期特别国债资金对个人消费进行补贴。

二是大力支持科技创新和绿色转型，促进了新质生产力发展。例如，优化了企业所得税税前费用扣除政策，提高了企业研发费用加计扣除比例并扩大了覆盖范围；实施设备更新贷款财政贴息政策，对符合条件的设备更新贷款由中央财政向企业贴息1个百分点；不断完善绿色税制，自2024年12月1日起在全国统一实施水资源费改税等。

惠民生：财政支出结构持续优化，民生领域支出占比不断提高

“十四五”时期，我国在发展中保障和改善民生，持续加大对教育、医疗卫生、就业、社会保障等方面的支持力度。2021—2024年，全国一般公共预算民生相关支出规模平均增速为4.3%，高于同期一般公共预算支出的3.7%。

防风险：落地实施一揽子化债举措，筑守安全发展底线

“十四五”时期，为应对内外部多重挑战，全国政府债务规模持续增长。2024年末，全国政府债务余额为82.1万亿元，较2020年年均增长15.2%。其中，地方政府债券发行规模维持高位，但考虑地方经济发展水平以及综合财力后，目前地方政府债务风险总体可控。更重要的是，中国是社会主义公有制国家，大量的国有资产能支撑起更高的举债规模；我国当前处于低利率低通胀阶段，同样的利息支出可以支持更大的债务规模，财政空间依然广阔。

“十四五”时期，我国按照妥善处置和化解存量、坚决遏制增量的总体思路，持续化解地方政府隐性债务风险。2023年7月，中央政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”，通过财政化债和金融化债等手段化解地方隐性债务风险。2024年末，一揽子化债新举措推出，开启新一轮地方政府隐性债务置换，地方政府隐性债务风险进一步缓解。

财政治理逻辑发生四大变化

理念上，更加强调财政政策的逆周期调节和预期管理作用，根据宏观调控需要合理确定财政支出和赤字规模

“十四五”时期，我国顺应形势需要，及时加大了积极财政政策的力度，适度增加了财政赤字规模，赤字率较“十三五”时期明显提高，2025年达到4%，传递了明显的扩张性政策信号，有力地提振了市场信心。

目标上，由追求政策规模到更注重政策效果，宏观经济治理更加成熟和精细化

“十四五”时期的前段，实施大规模减税降费政策有利于快速改善企业现金流、降低居民税费负担，从而提振经济。但大规模减税降费的边际效应递减，而且大国必须保证一定的宏观税负水平。宏观税负水平过高不利于激发企业和居民的活力，但是过低也不利于提高政府的宏观调控能力。因此，我国财政政策从过去更多地重视减税降费的数量规模转向了更加注重效率效果。一方面，利用税收优惠、财政补贴等工具，精准地、高效地引导社会资源流向国家战略鼓励的领域；另一方面，优化财政支出和政府投资方向，加大医疗、教育、养老等基本公共服务供给，加强新型基础设施建设，更多地投向有利于人力资本积累、促进科技创新、提升投资效益的领域。

方式上，将优化政策与深化改革相结合，以改革拓空间、提效能

“十四五”时期，财政不仅根据宏观经济形势优化短期政策，也着眼于经济社会长期发展趋势，深入推进财税体制改革，拓展财政政策空间、提升财政治理效能。

一是政府间财政关系进一步优化，省以下财政体制改革取得明显进展，转移支付制度更加完善，基层财力保障得到增强。2024年，中央对地方均衡性转移支付增长7.5%、县级基本财力保障机制奖补资金增长8.6%。二是税收法定原则得到进一步落实，第一大税种增值税实现立法，增强了增值税制度的稳定性和权威性，有利于稳定企业预期、优化营商环境、提高纳税遵从度。三是预算管理制度更加完善，加大了财政资源统筹力度，积极盘活各类存量资产，深化了零基预算改革，打破支出固化格局，提高了财政支出效率。

执行上，中央主动加杠杆强化宏观调控职能，同时加大对地方的财力支持力度，加强政策执行保障

在经济高速增长时期，为发挥地方发展经济的积极性和主观能动性，中央政府更多承担总体宏观调控、地方政府更多承担加杠杆的职能。但是伴随中国经济进入高质量发展阶段，国际经贸斗争、区域协调发展、共同富裕等越发重要，中央需要发挥更大作用。

“十四五”时期，根据经济形势需要，我国不断优化财政政策实施方式，中央主动加杠杆强化宏观调控职能，同时给予地方政府充分的财力支持，确保中央政策落实到位。一方面，中央赤字占比大幅提升，既增强了宏观调控效果，又降低了系统性风险。2025年，一般公共预算5.66万亿元的赤字中，中央政府赤字规模为4.86万亿元，中央赤字占比达85.9%，较2020年提高了11.9个百分点；若考虑新增专项债和特别国债，中央赤字占比为54.2%，较2020年提高了9.8个百分点。另一方面，中央持续加大对地方财政支持力度，增强政策执行保障。2022年，为支持地方落实增值税留抵退税等各项减税降费政策，中央对地方的转移支付力度明显加大，较2021年增长了18%。2023—2025年，一般公共预算中央对地方转移支付规模将连续3年超过10万亿元。

总体上看，“十四五”时期财政运行平稳，财政政策效果持续显现，财税体制改革持续深化。进入“十五五”，国内外形势更加严峻复杂，有必要继续优化财政政策理念、实施方式，推动财政政策转型，拓展财政空间，化解财政风险。

（作者系粤开证券首席经济学家、研究院院长）

来源：中国财经报（作者：罗志恒）

编辑：秦斯成