邓志松：中企出海的竞争法与国家安全风险管控丨经典演讲

律新社编者按

全球经贸格局重塑，监管浪潮迭起，中国企业出海之路既充满机遇，也遍布挑战。中企要想真正成为具有全球竞争力的跨国公司，需补强对国际监管的“认知鸿沟”，才能真正穿越全球监管的丛林，行稳致远。

2025年9月7日，在“律新社法律服务创新发展论坛暨《律新指南》2025秋季发布会”上，北京大成律师事务所高级合伙人、大成中国区竞争与反垄断专业带头人邓志松作“中企出海的竞争法与国家安全风险管控”主题分享。他从中西方法律服务与文化差异切入，指出当前中企出海面临的核心挑战已从市场拓展转为合规治理，尤其在反垄断、欧盟外国补贴条例（FSR）和外商投资安全审查（FDI）三大领域呈现出系统性风险，既有规则解读，又以大量实务案例为依托，为企业“走出去”提供了关键参考。邓志松的分享内容整理如下：

大家好！我刚抵达深圳，便感受到这座城市扑面而来的热浪。在我看来，这不仅是气候意义上的温度，更象征着一种蓬勃的经济活力。二十多年前，我曾在广东工作过四年，因此每次来到深圳，都倍感亲切。这种“热浪”，既代表着南方创新城市的朝气，也折射出近年来我们作为法律从业者所观察到的中国企业出海浪潮的汹涌之势。

从法律实践者的角度出发，当前中企出海与昔日美欧企业来华之间存在显著差异，主要体现在两个方面：

第一，文化差异。二十年前，欧美、日韩企业进入中国市场时，通常会携本国律师共同前来，由其在本土选择并协同中国律师，建立起一条基于信任的服务链条，为其在华运营提供法律保障。而现阶段中国企业的出海，则呈现出不同形态：部分大型企业直接委托当地律所，也有一些企业直至出现问题才寻求法律支持，处于较为被动的状态。我们必须正视这一转型期所带来的被迫的阵痛。若中国企业希望真正走向全球、达到如美国企业那样的国际水平，那么就必然需要在“软性”层面（例如法律服务）进行弥合。

第二，技术差异。对外投资必然面临着东道国法律监管的多重障碍。我作为一名执业二十余年的竞争法律师，在日常工作中所接收到的监管挑战，主要集中于反垄断审查，也包括诸如欧盟FSR等新型竞争监管，以及长期存在的外商投资安全监管（中国也已建立了国家安全审查制度）。在法律技术层面，欧美企业通常在投资前便进行周密布局，尤其注重对关键监管制度的深入研究；相比之下，中国企业在出海过程中，往往对可能影响投资成败的重大监管障碍缺乏足够预判和系统应对。

我从三个监管方向向大家简要分享我的职业观察。首先，企业出海的主要模式可分为三类：一是贸易出口，包括货物与服务的输出；二是绿地投资，即在东道国新建工厂或设施；三是跨境并购。而中国企业在这一进程中，正面临三重主要监管约束——正如先前所提到的，近年来不少国内优秀企业在境外遭遇了不同程度的监管障碍。

01反垄断审查

我认为在反垄断审查方面，主要包括两个维度：

一是对并购交易本身的监管。国际普遍共识是，任何并购首先需考虑经营者集中申报义务，这是影响交易时间表最关键的监管环节。例如，某深圳国企就因对境外经营者集中规则缺乏基本了解，最终支付了高额“分手费”。一般而言，跨境并购若达到特定规模，必须事先向当地市场监管机构申报，获得批准后方可实施，整个过程需耗时两个月至一年半不等。

二是对垄断行为的监管，主要涉及横向垄断协议（如价格同盟、市场分割、限制产量等）和纵向垄断协议（如固定转售价格、销售地域限制等）。简言之，企业在某一市场具备一定份额或领先地位时，在全球多数司法辖区均需避免从事此类行为，否则可能面临高达上一会计年度全球营业额10%的罚款。譬如，中国的阿里巴巴集团就因“二选一”行为被处以182亿元罚款，金额位居全球反垄断罚单第二，仅次于欧盟2018年对谷歌的反垄断处罚。

据我所整理的数据显示，今年以来已有多家中资企业在境外面临反垄断挑战，甚至包括某深圳电子烟头部企业，亦有中国企业近期被印尼处以创纪录的反垄断处罚。

02欧盟《外国补贴条例》（FSR）审查

尽管FSR与传统反补贴措施在术语上近似，且两者存在一定关联，但我认为FSR本质上源于欧盟竞争法体系。欧盟原有“国家援助制度”，用于约束成员国向境内企业提供补贴的行为。2023年，欧盟将这一机制延伸至境外主体：任何第三国企业若因其本国补贴而在欧盟公共采购中获得竞争优势，或在并购中增强议价能力，即可能触发FSR调查。该机制适用具有一定门槛，取决于企业在欧营业额及过去三年在欧所获补贴金额。尽管欧盟官方声称FSR普遍适用于全球企业，但在执法实践中，绝大多数案件均指向中资企业。这一现象与中国企业近年来的快速发展及相应的财政支持政策密切相关——无论是国有企业还是民营企业，都可能因获得政府资金支持而面临FSR层面的合规质疑。2024年，欧盟委员会已对中国企业发起四起FSR调查，多家中国企业被迫退出欧盟投标项目。

我们在实务中深刻体会到，欧盟作为中国企业重要的出海目的地，其于2023年10月生效的FSR条例已构成新的监管维度。任何对欧投资除须应对传统的经营者集中审查外，还需系统评估FSR合规风险。更值得注意的是，欧委会有权不经事先通知实施突击检查，执法官员可直接赴企业调取纸质与电子文件，其中还可能涉及复杂的数据跨境传输与隐私保护问题。

03外商投资安全审查

外商投资监管机制是指东道国针对外资收购本国特定行业资产所设置的安全审查程序，通常具有普适性，不针对特定国家。随着中国企业出海规模不断扩大，境外投资正日益受到东道国监管机构和政府的严格审视。我们接触到大量案例显示，许多交易之所以失败或陷入困境，正是由于企业对投资安全审查缺乏预判和准备，最终导致不可逆的商业损失。

尽管国际社会普遍欢迎外商投资所带来的技术溢出与就业机会，但绝大多数跨境投资仍将同时面临经营者集中审查、外商投资安全审查，以及在欧盟范围内特有的FSR审查。因此，我们在协助客户推进重大投资项目时，通常会提供一份覆盖上述三大监管维度的清单，明确其可能对交易时间表、成本结构乃至合法性的影响。例如今年上半年，某央企计划在欧洲开展收购，我们经初步研判提示其可能涉及七个司法辖区的监管程序，包括德国与欧盟的经营者集中申报、欧盟FSR审查，以及可能来自英国、德国、美国的安全审查。这类多重监管交织的情形，不仅大幅增加合规成本，也对项目的整体可行性提出更高要求。

面对多法域、多层级的监管框架，若单纯依赖外国律师，往往因文化、信任与协作机制差异而导致项目阻力增大。因此，中国企业若想实现可持续的全球经营、真正成长为源自中国的跨国公司，就必须在应对法律监管方面建构更成熟的机制。我们应借鉴当年欧美、日韩企业来华时的做法，依托具有国际视野的中国律师的专业协调，与当地律师协同作战，才能在全球监管丛林中稳步前行，最终在三大核心监管领域取得圆满成果。

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