运用好立案登记 决不让“诉权”变“诉累”

2025年9月9日，最高人民法院党组书记、院长张军在国家法官学院秋季开学典礼暨“人民法院大讲堂”授课时明确提出，“保障诉权是做实‘如我在诉’的基础。对符合条件的起诉，必须依法及时受理，同时也要依法负责地根据当事人的情况，引导选择更合适解纷方式，真正便捷、有效、实质解决纠纷、实现‘诉求’。决不能让‘诉权’变‘诉累’。”

近年来，越来越多的行政纠纷进入行政诉讼程序，“两高两低”（上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、当事人服判息诉率低）等问题愈发突出。笔者看来，这与诸多因素相关，如当事人解纷需求的加大和对解纷结果的高期待与诉讼能力相对欠缺之间的矛盾，但司法实践中各方主体对立案登记制的认识偏差也是一个重要原因。立案登记制是为了改变以往立案审查制中的过度审查现象，不是要取消立案条件，而是要取消不合法、不合理的限制性条件；不是单纯程序性审查或完全不作审查，而是不作不必要审查。

立案登记制必要审查具有以下作用：第一，立案是当事人诉权行使的开始，是行政诉讼案件的入口，应当在保障当事人诉权和避免当事人诉累之间寻求平衡。第二，把好立案登记关，可以发挥纠纷处理分流阀的作用，有利于发挥司法终局作用。第三，把好立案登记关，关系着行政诉讼案件的审理方向，可以减少当事人的诉累，可以避免将行政机关拖到长期的行政诉讼程序中，维持正常的行政秩序，提升行政诉讼的质效。总之，做好行政审判工作，人民法院应当贯彻“穿透式审查思维”和“如我在诉”意识，平衡好“保护诉权”与“依法行使诉权”之间的关系。

“当立则立”“不当立则不立”，做到依法立案登记。对符合行政起诉条件的行政起诉，人民法院依法予以立案登记。对明显不属于行政诉讼范围、超过法定期限、重复处理、不属于法院主管的，如果进行立案并转入审判部门审查，不仅会让当事人产生不必要的诉累，也浪费了司法资源。针对此种情况，可以直接向当事人释明理由，退回起诉材料并记录在册；当事人不同意的，依法裁定不予立案。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。

行政实践中，政府信息公开案件占据了较大比例。但不少当事人提起的起诉，在立案登记环节就可以依法不予立案，如明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼；当事人申请公开已经公布或其已经知晓的政府信息；请求行政机关制作、搜集政府信息或对已有政府信息进行汇总、分析、加工等。

发挥一次性补正作用，促进诉权有效行使。就举证责任分配问题，在行政机关作为案件中，行政机关对行政行为的合法性和适当性进行举证，当事人只须对行政行为的存在承担举证责任。在行政不作为和行政赔偿、补偿案件中，行政诉讼法及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）对当事人的举证责任作出了明确规定。从司法实践看，如对于行政不作为类案件，当事人并不是简单向法庭提交其已向行政机关提起过的履职申请即可，还涉及其提起的履职申请是否有实体请求权、是否存在利害关系、是否具有当事人主体资格、被告是否具有管辖权等。

然而，行政诉讼中，与行政机关相比，当事人的诉讼能力相对较弱，更不乏一些当事人简单地认为其不负有举证责任，这就导致其不会重视举证义务的履行，直到最终因其不能证明与被诉的行政行为有利害关系等被法院裁定驳回起诉。但如此一来，当事人往往不会认为是自身原因导致的结果，而是会搜集各种理由提起上诉、申请再审，此时，一些程序空转的案件以及当事人的诉累也就产生了。所以笔者认为在立案登记环节，人民法院经初步审查后，认为当事人提起的起诉缺少被告应当履行的给付义务、当事人具有利害关系等初步证据的，可以通过一次性补正的方式，通知当事人补正后，再进行立案登记。

探寻案件初步情况，引导诉权行使方向。众所周知，行政诉讼案件通常通过开庭、实地调查、询问当事人等方式查明案件事实。但《解释》规定，人民法院的立案登记期限为7日。在这7日内，人民法院可以向当事人了解案件情况，探寻案件背后的情况，引导当事人理性、有效维权。比如在当事人起诉行政机关行政不作为的案件中，当事人认为其向行政机关提交了履职申请，但是行政机关超过法定期限仍未答复。人民法院可以和该行政机关联系确认是否存在上述情况，如行政机关已经针对当事人的履职申请作出了答复，人民法院可以向当事人释明变更诉讼请求，引导其直接起诉该答复。又如，在集体土地征收领域，因集体土地征收是一个多阶段行为，包括征地前准备、报批、批准、公告、决定、责令交出土地等行为，但普通当事人很难辨认出哪些行为具有可诉性，因此难以确定诉讼请求。为避免程序空转，加大当事人诉累，人民法院可以向当事人、属地政府了解该集体土地的征收情况，引导当事人就具有可诉性的行政行为提起行政诉讼，指引当事人寻求最直接的救济方向，而不是等纠纷进入行政诉讼程序后，才以当事人诉讼请求不明确或者被诉的行政行为不具有可诉性而驳回起诉。

协同解纷机制，促进依法行使诉权。首先，要充分发挥行政机关自纠职能。行政机关自纠是一种化解行政纠纷的重要方式，比如对于超过起诉期限，但是行政行为确实存在合法性或合理性理由的，行政机关可以启动纠错程序。人民法院在收到当事人的起诉材料后，若发现行政机关作出的行政行为存在明显违法或不适当的，可以向行政机关释明案件情况，提醒行政机关发挥行政机关自纠职能，将行政纠纷化解在源头。其次，要加强与信访部门的沟通与协作。根据行政诉讼法及《解释》的规定，行政机关针对信访事项作出的处理意见、复查意见、复核意见等行为，人民法院依法不予立案。如经过信访终结程序，或者行政起诉超过法定期限的，人民法院可以当事人提起的起诉不符合行政诉讼范围或者超过法定期限，依法不予立案。但是需要注意，如该信访答复行为重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生了实际影响，人民法院应当予以立案。另外，还要注意区分当事人请求履行法定职责和信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。最后，要加强与行政复议的衔接。行政复议与行政诉讼都是行政纠纷解决机制的重要组成部分。在立案登记环节，行政诉讼与行政复议的衔接主要表现在：一是立案范围的衔接。一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政行为，均属于行政复议受理范围。对于行政复议机关受理的行政行为，人民法院认为不属于行政诉讼范围的，应当予以尊重。二是程序上的衔接。在同一行政行为涉及多个当事人时，部分当事人选择行政复议、部分当事人选择行政诉讼，且在行政复议机关和人民法院均已分别受理、立案的情形下，根据“谁（受理）立案在先谁处理”原则，即若行政复议机关受理在先，人民法院应当引导其先行通过行政复议途径寻求救济。当事人接受释明并撤回起诉的，人民法院裁定准许撤诉；不接受释明的，人民法院裁定驳回起诉。若行政复议、诉讼同时受理、立案，当事人能够协商一致的，尊重其法定选择权；达不成一致意见的，原则上由行政复议机关先行管辖，并做好相关材料的移送接收工作。总之，人民法院和其他机关应当加强沟通协作和信息共享，加强协同解纷，全面及时掌握相关当事人的行政复议、诉讼情况，避免行政复议、诉讼重复审查等冲突情况发生。

来源：人民法院报·2版

作者： 刘慧 花秀艳 （作者单位： 江苏省盐城市司法局 ）

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新媒体编辑：周蕤