城市“摊大饼”式扩张，真的到头了

文丨西部君

城市无限扩张的时代，正在悄然落幕。

前不久，《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》再次重申：

控制超大城市规模，合理有序疏解非核心功能。

近日，在国新办举行的新闻发布会上，自然资源部又明确提出：

坚决遏制城市“摊大饼”式扩张。

从控制到“坚决遏制”，态度不可谓不明确。

这一原则的不断强化，意味着很多城市过去几十年所依赖的某种“熟悉”的发展路径，正在被彻底改写。

它的影响，可能超过很多人的想象。

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到底什么是城市“摊大饼”式扩张？

学究点的说法，它是指以单一核心区为中心、通过同心圆式无序扩张形成的城市发展模式，常被用于批判粗放型城市化进程。

通俗点说，就是：只要规模，不看质量；只要空间，不管效率。

更具体来看，它在过去城镇化高速推进的阶段，主要有以下三种典型表现：

一是，一个高能级城市对另一个低能级城市的“吞并”。

这种模式，尤以一些省会城市的扩张最具代表性。如合肥分拆巢湖，成都代管简阳，济南吞并莱芜。

这种方式可以一步到位地实现城市土地、人口的大突破。

二是，相对“内涵”一点的“撤县设区”操作。

这一力度到底有多大呢？据民政部数据显示，2009年底，中国尚有1464个县，855个市辖区。而到了2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。

也就是说，在这十年间，全国共撤销了141个县，同期增加了110个市辖区。

也正是在这波浪潮中，四大一线城市及武汉、天津、南京等二线城市，都进入了“无县时代”。

三是，各类大中小城市，都热衷于的造新城、建新区。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的调查显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县及县以上的新城新区数量达3500多个。

而这里面真正具有发展潜力的高能级新区，如国家级新区、各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区等，仅500个左右，占比不到20%。

也就是说，多数新区可能除了推动了房地产的发展，在发展质效上是严重不足的。

当然，上述三种扩张表现形式，在城镇化高速扩张期，其实有着一定的必然性。

举个例子，根据“七普”数据，深圳、广州、成都在2010年到2020年的十年间，常住人口增量分别达到了713万、598万、581万，也即年均增长50万以上，相当于每一年新涌入了一个大县的人口体量。

在这种情况下，城市谋求扩张，显然并不能说是完全盲目的。

但是，到今天，无论是全国总人口已连续三年负增长，老龄化程度不断攀升，还是一些超大特大城市的人口增速也明显放缓，抑或是总的城镇化率已到了接近70%的中高水平，都说明支撑“摊大饼”式扩张的土壤已经不复存在。

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其实，相关调整和改变早就在进行了。

比如，很多人都已经发现，越来越多的城市曾经憧憬的“地铁梦”，已彻底无望。

同时，哪怕是超大特大城市的地铁建设也在明显降温。

数据显示，2025年上半年，全国新增地铁里程284公里，比去年同期减少了15.3%。

相应的，一些地方也在开启“收缩”行动。如从人口小县的机构调整，到对各类开发区、园区的重新整合，都正在加速。像有的地方开发区内设机构，精简了接近一半。

此外，政策层面对“撤县设区”的态度也从“慎重”，升级到“慎重从严”，再直接变为“严控”，可谓步步收紧。

甚至，针对省会城市的扩张惯性，国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，更是罕见地专门点名：

严控省会城市规模扩张。

此外，西安、郑州、济南、长沙等省会城市，在一些重要文件中，也被明确要求要“瘦身健体”。

当然，坚决遏制“摊大饼”式扩张，严控“撤县设区”，并不意味着区划调整就会就此终结。

甚至可以说，未来区划调整反倒会进入一个新的活跃期——只不过，方向是反着来。

过去的区划调整，主要是为了配合一部分城市的扩张需要，而未来的调整，则将主要是对于一些新区、中小城市进行重新整合。

比如，多个相邻且人口持续萎缩的小县（市）进行合并，降低行政成本，形成更具规模效应的新的区域中心。

抑或是，对于人口规模已达不到设市或市辖区标准的地区撤销建制。

这方面，《意见》中已经给出了明确的信号：

推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。

这种调整，很可能从一些人口出现明显收缩的城市开始。

如数据显示，早在2021年，全国287个城市中有139个人口在收缩，占比达48%。

03

坚决遏制“摊大饼”式扩张，影响到底有多大？

首先，这意味着过去追求人口、土地开发扩张的“以规模取胜”的打法，必须转变到注重提升创新和产业竞争力上来。

《意见》中的一个表述就值得注意：

推动超大特大城市按照国家批准明确的功能定位做强做精核心功能……打造高质量发展主引擎。

也就是说，要根据比较优势和被赋予的功能定位，真正突出核心竞争力，而不是什么都想要。

说得更具体点，要拼的是创新动能，是产业和资源配置效率——是要真正“强”，而不是单纯“大”。

这具体可以参考国土空间总体规划中，各个城市所被明确的功能与定位。

另外，这几年各个层面反复强调，要破除“内卷式”招商引资，同样是此意。

统一政府行为尺度，地方在推动经济发展特别是招商引资时，哪些能干哪些不能干有明确规矩，不能各行其是；

与此相呼应的一个耐人寻味的现象是，湖南、广西等省份，目前都不再前调“强省会”模式了。

也即一些省会城市，过度靠资源来倾斜的做法，也要改变了。

当然，这并不意味着省会城市就会就此失落。这里面就必须注意一个关键词——都市圈。

也即限制单个城市扩张，但不限制通过轨道交通、机制协同形成的都市圈。未来城市之间的竞争，也将是都市圈与城市群之间的竞争。

对省会城市来说，就是要通过都市圈内的资源整合与分工，在推动区域发展中扮演更重要的角色，而不是止于自身的“做大”。

其次，一些副中心城市可能迎来新的发展窗口。

《意见》中这次也专门提出，推动有条件的省份培育发展省域副中心城市。

据此，可以设想的一种状况是，未来不排除副中心城市将获得与一些收缩型城市进行整合，甚至合并的机会。

这样，既可遏制省会城市规模的盲目扩张，也使得副中心城市有机会真正成为独当一面的新支撑。

未来，能放下规模执念、深耕核心功能的城市，将在新一轮竞争中脱颖而出；而找不到比较优势和精准定位、仍沉迷“扩张冲动”的城市，可能面临资源错配的风险。

总之，我们熟悉的那个靠圈地扩张、人口红利、基建拉动增长的时代，正在结束。谁能率先适应这一的新常态，谁就能够走在转型的前列。