西安一城改项目“夭折”后：街办欠债超2亿元，已被强执1512万

“已经三个月没发工资了”，迫于公司的现实困境，“陕西百强企业”天朗控股集团多方求助试图讨回一笔政府债务。

这笔债务源于一个“夭折”的城改项目——西安市未央区罗家寨综合改造项目。债务起初金额为1.69亿余元，但由于政府迟迟未能兑付，目前本息合计已逾2亿元，此外还增加了上百万元的仲裁费、执行费等。

西安市未央区于2013年决定对汉长安城遗址区内的罗家寨进行拆迁改造，具备国家一级开发资质、城改经验丰富的西安天朗地产集团经招商成为项目改造主体和投资方，具体项目公司为天朗地产全资子公司西安立安置业有限公司。这在当时是较为普遍的城改方式，即企业垫资实施拆迁安置，政府出让土地后再向企业退还垫资，同时企业通过配套开发商品房的方式获利。

汉长安城遗址，图源：“文物陕西”

2013年3月，上述城改项目启动，当年5月，整村拆迁工作结束。至2016年9月，由于“该项目城改手续尚未批复，致使该村安置用地、开发用地等均未划拨”，项目无法继续进行。未央区政府、西安汉长安城特区管委会同意立安置业公司退出罗家寨综合改造项目，由西安汉长安城投资有限公司退还天朗地产垫付资金及利息。

2019年5月，经未央区政府委托审计，认定立安置业公司在罗家寨综合改造项目中支出改造协调费、拆迁补偿费用、拆迁工程费用等共计1.69亿余元。2023年12月20日，西安市仲裁委作出终局裁决，裁决西安市未央区汉城街办十日内支付立安置业1.69亿余元及利息（自2017年7月1日起计息）。

仲裁裁决书

后因汉城街办未履行上述裁决，立安置业向西安中院申请强制执行。至目前，立安置业只收到1512万余元强制执行款，尚有本息2.09亿余元未能执行到位。

强制执行裁定

立安置业认为，汉城街办作为未央区政府派出机构，经费由未央区政府负责，目前汉城街办财产明显不能清偿生效裁决书确定的债务，因此未央区有责任出资为汉城街办化解债务。

9月14日，澎湃新闻（www.thepaper.cn)致电汉城街办一位负责人，他表示：“我们最近还在研究商量这个事情。”至于有无偿债方案等问题，该负责人称他“还需要再了解一下。”

汉长安城遗址上的城改项目

汉长安城遗址位于西安西北角，现存城垣内遗址区面积达36平方公里，是我国规模最大、保存最完整、遗迹最丰富、文化含量最高的都城遗址，其于1961年成为第一批全国重点文物保护单位。

2011年9月3日，陕西省政府、国家文物局、西安市政府在西安召开“汉长安城国家大遗址保护特区建设工作会议”，汉长安城大遗址保护和遗址特区建设工作全面展开。

此后，当地启动一系列工作，推进大遗址特区建设。其中便包括于2013年启动的未央区汉城街办罗家寨城中村综合改造项目。当年3月6日，西安汉长安城国家大遗址保护特区管委会城改办、未央区汉城街办、西安立安置业有限公司、罗家寨村委会四方，就罗家寨村改造项目签订《四方协议》。

其中，西安汉长安城国家大遗址保护特区管委会是由西安市批准设立，交由未央区政府代管的机构，特区管委会与未央区政府实行“政区合一”的开发管理模式，管委会主任由未央区区长兼任。

西安立安置业有限公司当时是西安天朗地产集团全资子公司，天朗地产是在西安本土成长起来的知名民企，具备国家一级开发资质，城改经验丰富。

上述《四方协议》显示，罗家寨村城改项目建设内容包括安置村民用房、村集体经济发展用房、配套开发商品房、社区管理及物业用房，项目用地以规划和土地管理部门批准文件为准。

协议约定，立安置业承担拆迁补偿安置等费用，城改办、汉城街办负责办理项目的拆迁、规划、土地、建设等审批手续。这是当时较为普遍的城改方式，即企业垫资实施拆迁安置，政府出让土地后，向企业退还垫资，同时企业通过配套开发商品房的方式获利。

四方协议还约定了各方权利与义务、违约形式、违约责任、协议的解除方式等。

汉长安城未央宫遗址公园，图源：“文物陕西”

项目未能获批终“夭折”

2013年5月上旬，罗家寨整村拆迁完成，两年后，项目推进遇阻。

《罗家寨村城改开发企业清退工作进展情况汇报》载明：“2015年5月，由于《汉长安城遗址保护区规划方案》在保护区规划审批过程中被国家文物局给予否定，致使当时已拆除2年有余的罗家寨村综合改造项目依旧未取得列入城改计划的批复，更无法取得城中村改造方案的批复，导致罗家寨村项目综合用地的选址和规划无法落实。”

因此，立安置业认为其实现不了原合同目的，故提交《退出报告》。

2015年7月1日，未央区城改办、汉城街办作出《关于西安天朗地产集团退出罗家寨村综合改造项目的报告》，同意天朗地产集团全资子公司立安置业退出该项目，并对罗家寨综合改造项目进行审计。

2016年9月22日，未央区政府常务会议讨论并同意西安天朗地产集团退出罗家寨综合改造项目，并确定：汉城街办负责，聘请第三方审计机构进行审计，审计结果在街道、区级层面分别认证；由西安汉长安城投资有限公司负责，项目审计工作结束后接管项目账务；对于退出协议签订之日起至资金退还期间的利息，按照银行同期贷款利率予以认定。

次日，西安汉长安城特区管委会召开主任办公会，确定同意西安天朗地产集团退出罗家寨综合改造项目。

2017年6月30日，立安置业、汉城街办、未央城改办签署《罗家寨村240户拆迁安置补偿资料移交表》等资料。至此，立安置业完全退出罗家寨综合改造项目。后续村民安置问题由政府方面解决。

2019年5月20日，陕西某会计师事务所根据未央区政府委托作出《未央区汉城街道罗家寨村综合改造拆迁项目专项审计报告》，报告对立安置业支出的164173258.36元予以认定。此外，2013年4月2日，立安置业向汉城街办支付协调费500万元。两项合计，共计169173258.36元。

根据《西安市未央区城中村改造投资人准入和退出制度（暂行）》【未政发（2010）43号）】之规定，投资人在实施城中村改造过程中因非自身原因，造成城中村改造项目无法实施，由未央区城中村改造领导小组会商相关部门后，按照《未央区城中村改造项目合作协议》约定，退还投资人对城中村改造项目投入的直接费用。

街办被裁决为偿债主体

退出罗家寨综合改造项目，并审计明确投资费用后，立安置业却迟迟未收到退款。经多次催讨无果，立安置业依照《四方协议》约定，向西安市仲裁委申请仲裁，被申请人为汉城街办及未央区城中村和棚户区改造事务中心（原未央区城改办）。

2023年12月20日，西安市仲裁委作出裁决书，经仲裁庭审理查明的事实与前述内容一致。

仲裁庭认为，汉城街办与未央区城改办主体适格，在二者同意立安置业作为投资主体退出项目合作后，应由本案合同一方当事人、拆迁的组织实施主体汉城街办承担返还资金的义务。

至于立安置业关于未央区城改办应一起承担返还资金义务的主张，仲裁庭认为，未央区城改办始终承担监管协调职责，非返还资金义务主体，其应履行监管善后义务。

汉城街办和未央区城改办在辩驳和质证中称，应由西安汉长安城国家大遗址保护特区管委会、西安汉长安城投资有限公司承担资金返还义务。仲裁庭认为，特区管委会和汉长安城投资公司并非《四方协议》的主体，不受该协议仲裁条款的约束。至于2016年9月22日未央区政府常务会议和9月23日特区管委会主任办公会通过“由西安汉长安城投资有限公司负责，项目审计工作结束后接管项目账务；对于退出协议签订之日起至资金退还期间的利息，按照银行同期贷款利率予以认定”的决议，系未央区政府和特区管委会的行为，汉城街办作为区政府派出机关，可依据上述会议纪要确定的内容向汉长安城投资公司索取本案所确认的款项。

负债已逾2亿元，强制执行1512万余元

确定完偿债主体后，仲裁庭对债务金额进行了确认。

本金主要分两笔：2013年4月2日，汉城街办收取立安置业罗家寨综合改造协调费500万元；经未央区政府委托审计认定的立安置业支出费用164173258.36元，其中包括拆迁补偿支出、拆迁工程支出等。

立安置业合计支出本金为169173258.36元，仲裁参与人各方当庭予以认可。关于资金占用利息，仲裁庭认为，结合本案情势变更和相关证据内容，以2017年6月30日签署项目资料移交表、合作关系终止的次日，即2017年7月1日为起始日计息，较为公平合理。

2023年12月20日，西安市仲裁委作出终局裁决，裁决汉城街办于十日内支付立安置业169173258.36元及利息；本案仲裁费1433735元（立安置业已预交）由立安置业承担71481元，汉城街办承担1362254元，汉城街办承担部分在履行上述款项时一并支付给立安置业。

由于汉城街办未主动履行生效裁决，2024年1月25日，立安置业向西安中院申请强制执行。当年3月18日，汉城街办向西安中院申请撤销前述裁决书，西安中院立案审查后认为，该裁决不具备法定撤销理由，依法驳回汉城街办的申请。

西安中院在强制执行中，从汉城街办银行账户扣划存款15405929.46元，扣缴执行费284497元后，将剩余案款15121432.46元发还立安置业。2024年7月23日，西安中院裁定终结本次执行。

之后，立安置业再未收到执行款项。截至2025年6月，尚有剩余本金约1.54亿元及利息0.55亿元，共计2.09亿元未得到执行。