中办国办发布意见加强全国碳市场建设，有序提高碳配额有偿分配比例

（来源：中国环境报）

转自：中国环境报

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），对加快建设全国统一的碳市场作出了全面部署。这是中共中央办公厅、国务院办公厅首次针对全国碳市场建设发布专门文件。

《意见》明确，到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）。这一制度设计的核心是通过市场机制将减排压力精准传导至企业。正如生态环境部华南环境科学研究所所长严刚所言，全国碳市场通过“配额总量控制与渐进收紧机制”，将国家减排目标层层分解至企业层面，倒逼高排放行业低碳转型。

《意见》为上述任务目标规划了具体的时间表。具体来看，到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。

从强度控制转向总量控制

中国建筑材料联合会相关负责人表示：“通过设定碳排放总量‘天花板’，建立不可逾越的减排硬约束，倒逼企业从‘相对减排’转向‘绝对减排’。”

据了解，目前，我国采用的碳配额分配方法是基于强度控制的配额分配方法。这种方法只控制产品的碳排放强度，但没有限制企业的碳排放总量。

“基于强度控制的配额分配方法通过控制单位生产总值产生的排放量，激励企业提高低碳水平。这一机制虽在制度初期避免了限制产量对经济增长的影响，但其控制预期不明晰、减排约束力不够、碳排放资源稀缺性体现不足等局限性日益凸显。”严刚说。

目前，全国碳市场已纳入包括电力、水泥、钢铁、铝冶炼4个行业约3700家企业，相应覆盖的温室气体排放量达80亿吨以上，市场覆盖的二氧化碳排放量占全国排放总量的比例为60%以上。

根据《意见》，到2027年，全国碳市场基本覆盖工业领域主要排放行业。有业内专家指出，届时，市场覆盖规模占我国碳排放总量的比例将从目前的60%以上提高至70%以上。

“届时，全国碳市场将成为落实我国碳减排目标的主体，因此，迫切需要按照‘双碳’目标明晰重点行业中长期总量减排目标与实施路径，利用市场机制压实企业减排责任，以成本效益最优方式推动碳达峰碳中和目标落地实现。”严刚指出，从强度控制向总量控制全面转型是以科学、合理、公平的配额分配方式落实“双碳”目标、服务碳排放双控的必然选择。

总量控制意味着企业在生产过程中，需要考虑企业的碳排放总量限额。

“中国钢铁行业进入全国碳市场交易以后，随着配额逐年收紧，企业需要通过减排或者碳交易才能维持正常生产。因此，钢铁企业减碳已经迫在眉睫。”南京钢铁股份有限公司副总裁朱平说，通过碳排放市场交易机制，利用市场化的手段，一定会促进钢铁企业减碳，钢铁生产工艺也会发生很大的变化。作为钢铁企业，应积极应对，主动从技术上实施创新，实现企业绿色低碳发展。

从免费分配逐步到有偿分配

根据《意见》提出的目标，到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳市场。

有业内专家表示，这种制度设计既体现“排碳有成本、减碳有收益”原则，又通过免费配额缓冲转型压力，在环境效益与产业竞争力间寻求平衡，我国碳市场将转向以市场驱动为主。

当前，我国碳配额均为免费分配。武汉大学气候变化与能源经济研究中心副主任谭秀杰认为：“免费分配在激发企业减排动力方面存在局限，市场流动性不足问题也逐步显现。引入有偿分配有助于从根本上改善这一局面。”

据介绍，在完全免费分配的模式下，碳市场容易出现过度波动，缺乏稳定市场的必要手段。具体而言，当市场预期配额紧张时，配额短缺企业“扎堆购买”，而盈余企业可能“惜售”，进一步加剧供需失衡，推动碳价格过度上涨；反之，若市场配额过剩，碳价格则持续低迷。

谭秀杰表示：“有偿分配为稳定碳价提供了有力手段。一方面，主管部门可以根据市场运行情况，适时调整有偿分配的数量和频率，灵活调节市场碳配额供给，从而避免碳价格过度波动；另一方面，有偿分配形成的一级市场价格能为二级市场提供重要参考，有助于引导市场参与者形成合理的价格预期，减小因信息不对称和市场投机导致的价格大幅波动。”

据悉，成熟碳市场普遍采用有偿分配方式。以欧盟碳市场为例，目前，其有偿分配比例约60%，也就是半数以上的配额是政府按照市场价格出售给企业的。欧盟有偿分配已累计获得1800亿欧元财政收入。这种有偿分配提供了一种稳定碳配额供需和价格的手段。

在我国，北京试点碳市场开展的有偿分配主要就是作为市场供需、市场价格的调节手段。上海试点碳市场则通过“定向+加价”的履约保障类拍卖碳配额，确保配额缺口企业能够获得配额，避免因市场惜售导致履约风险。

业内人士表示，当企业需要通过付费（如拍卖、定价出售等方式）获取部分配额时，其减排责任意识将显著增强。企业会主动寻求节能减排的技术与管理手段，以降低碳排放量，缩减购买配额的成本；同时，有偿分配增加了市场交易频次，为市场注入了新的流动性，有助于形成真实反映碳排放稀缺性的碳价格。

此外，有偿分配能够为财政绿色改革提供资金支持，进而资助低碳技术创新与发展。从资金筹集角度看，有偿分配将形成一笔可观的财政收入，可以用于低碳技术研发、示范与推广项目。2024年，欧盟碳市场有偿分配了数百亿欧元配额。这部分资金主要用于支持低碳技术投资与绿色低碳转型，取得了较好的政策效果。

在谭秀杰看来，《意见》的发布，主要是基于全国碳市场通过前期探索与规则构建，已取得显著进展，已具备引入有偿分配的现实条件。

碳配额分配趋严，企业面临哪些挑战？

可以看出，《意见》通过配额总量控制和有偿分配制度，在逐步收紧碳配额。因此，尽管《意见》为企业低碳转型提供了明确导向，随着国家碳排放控制目标和措施越来越严格，企业会逐步感受到这方面的压力。

首先是碳成本的增加。“对企业而言，碳成本正在成为生产经营中的有机组成部分，企业必须从战略高度进行统筹管理。”国家电力投资集团党委常委、总会计师严航说，控排企业需将碳排放成本纳入长期经营规划，这对企业的碳管理能力和财务应对能力提出了更高要求。

中国建筑材料联合会相关负责人也指出：“各行业均面临碳成本核算的复杂性，企业需要将碳排放成本纳入生产经营的全过程，这要求企业具备精确的碳排放计量、监测和报告能力。”

从企业实践来看，不同行业面临的碳约束和减排进度存在显著差异。

未来，先进企业与落后企业之间的差距进一步扩大。能够率先应用低碳技术的企业将获得碳成本优势，而技术落后、排放高的企业则面临淘汰风险。电力行业作为首批纳入全国碳市场的行业，已明显感受到配额收紧和碳价上涨带来的压力。严航表示，火电企业普遍面临碳排放成本增加，落后机组需承担更高成本。

钢铁行业减排形势尤为严峻。朱平指出，2023年，全球吨钢二氧化碳排放强度创10年新高，达到1.92吨CO2/吨钢，而钢铁行业脱碳进度明显慢于预期。欧盟碳边境调节机制（CBAM）将从2026年起对进口钢材征收关税，进一步加大碳减排压力。据了解，目前，南京钢铁股份有限公司通过电炉短流程工艺、提高废钢比例、开发液体分子筛碳捕集技术等手段推进减排，但仍面临氢冶金、电解法等颠覆性技术成本高、推广慢的挑战。

水泥行业的减排难度更大。在水泥生产过程中，石灰石分解产生的工艺排放占比较高，难以通过能源替代解决，必须依赖碳捕集（CCUS）和替代胶凝材料等突破性技术。在中国建材集团副总经理王于猛看来，在碳约束下，企业需要在技术创新与成本控制方面寻求平衡。

不过，加入全国碳市场后，企业减碳做得好，通过碳交易会获得经济收益。而且，《意见》要求建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度。

生态环境部应对气候变化司相关负责人介绍，未来，配额分配要本着两个原则：一是“松紧适度”，也就是要“合适”，既不超过企业可承受的范围，又要促进国家的减排目标如期完成；另一个是“科学公平”，也就是要“合理”。在设计配额分配制度时，会准确地判断先进的企业是什么水平、落后的企业是什么水平，让先进企业获益，让“躺平”的企业感到压力并主动采取行动进行减排。

这位负责人表示，主管部门会反复权衡、论证，并按照“开门建市场”的方式，广泛听取各方意见。在这个过程中，管理者和被管理者从相互博弈到相互理解，最终走向共同接受。最终目的是营造一个让大家你追我赶的良性竞争环境，共同推动碳减排。