日本的财政危机能告诉我们什么？

《日本的财政危机：摆脱危机的体制机制变革努力(1975—2000)》，莫里斯·赖特 著，孙世强 译，上海财经大学出版社2025年5月出版

莫里斯·赖特是英国曼彻斯特大学日本研究中心主任，他所著的《日本的财政危机：摆脱危机的体制机制变革努力(1975—2000)》，讲述了日本在经历前两次石油危机和签订《广场协议》的外部风险冲击下，财政逐渐步入危机以及如何努力进行体制机制变革，以图摆脱危机的财政发展阶段历史。

如果说始于1973和1979年的两次石油危机，首先推高了日本工业生产领域的成本，加之扩散效应推高相关行业成本，抑制了经济增长，财政收入放缓的话，那么1985年的《广场协议》则因促进日元大幅升值，诱发大量资金涌入日本市场，促进了投机热潮，催生出资产泡沫。到了1990年，随着资产泡沫的破裂，日本经济由高速增长逐渐转为低速增长甚至是负增长，日本财政逐渐由潜在危机走向危机显化，以致形成深度危机——财政收入减少甚至出现巨额债务。

管中窥豹，世界上许多国家都没有摆脱日本国家的经济及财政发展轨迹，甚至正在沿着这一轨迹行进。如此，研究日本财政危机产生的原因、生成逻辑及摆脱危机的体制机制变革努力，对正处于或者被迫步入经济危机或财政危机的国家具有极其重要的理论与实践价值。

一、阅读本书不能被忽略的关键内容

（一）系统分析了日本财政危机的原因

本书在系统介绍1949—1965年财政平衡状况，1965—1973年经济增长放缓状况的基础上，阐释了日本“大政府”的生成根源及“财政赤字”形成背景，分析了财政危机产生的短期原因与长期原因。经济背景中，概述了自1970年代中期至2000年的财政危机以来追溯的经济体制的主要变化，和“大政府”生成的必然结果，对应的是财政支出的增加，效率减弱。行政改革内容中，评估了日本行政改革运动对预算制度变革的影响。政策制定过程中的官僚内容中，探讨了官僚的角色和相互作用，通过政策制定过程中之间的相互竞争和冲突分析，基于跨国维度、制度结构和嵌入式组织身份，细致入微地描述并分析了财政政策对国家运行的影响，评估了财政政策的有用性。

（二）系统诠释了日本执政党摆脱财政危机的体制努力

当时的执政党认为，体制机制是日本经济命运逆转和财政危机渐重的根源，社会多数人也怀疑日本公共部门的有效性，同时对支撑这些部门的政治家、官员和企业家间的关系也产生了质疑。日本财政部门结构、权力分配及其预算制度的有效性，成了本书详细论述并质疑的主要内容。

大多数人认为，与当时的英、法、德、意等国家对公共部门的规模、构成、权力、作用和宗旨的重大变革相比，日本的公共部门在1975—2000年这一时期的变化非常小。这意味着，新公共管理原则在日本中央政府机构和财政系统变革中的反响非常微弱，本书从国别比较视角就其原因进行了分析。另外还有一种反对声音，多数官僚主义认为，公共部门的有效性不能以实际看到的为评价标准，不是立竿见影的，这种实效是在较长的时期内发生的，是零星的、渐进的、稳步的，不是全面的、彻底的和激进的。本书从日本财政发展视角，就公共部门体制变革的有效性，展示了财政系统功能衰落的历史事实并进行了不一样的分析。

（三）侧重从机制入手研究财政系统内部部门间的关系和与支出部门的关系

基于实践结果的成功与失败，阐释了财政部门内部各部门本位和利益边界、决策过程中各部门及其参与者间的协调、竞争与冲突，分析了财政部的精英管理人员退休后进入到其他公共部门、公营（私营）企业的普遍规律，阐释了这些人员的职业变化对预算政策制定、实施以及决定开支额度与去向的影响，侧重考察了组织者和参与者的互动效应和输出效应，还围绕一般账户预算和财政投资贷款计划（FILP），即“第二预算”这两个财政部主要掌控的政府预算，阐释了自民党在预算过程中的作用与影响，并评估了现行机制在预算博弈中“谁赢了？谁输了？”所带来的结果等问题。

（四）综合分析了财政体制机制变革后的效果与效率

结合日本公共部门体制机制，分析了对应的预算制度是如何制定以及由谁制定、作用与贡献及其政策供给的有效性问题。分预算过程的制定、实施结果，削减和对官僚机构的挤压，一个公共工程国家的退出和FILP的成功与失败四方面内容对财政重建效果与效率进行评价。挤压官僚机构剑指公共部门无效，在财政支出需求增加而工程建设减少，财政锐减和FILP弱实效等因子叠加作用背景下进行财政重建几乎成了多数国家必须解决的问题。

在这一背景下，研究日本应对财政危机的具体方式，下大力气进行“财政重建”，无疑具有重要的启示价值。日本的做法是：支出上由初期政策整合控制公共开支，后增加强化财政纪律手段进一步控制公共支出。收入上实行了结构性税收调整政策。但实践证明，财政重建政策未能抑制一般账户预算支出和FILP的增长，也未能恢复预算收支平衡和解除财政危机。总结原因，预算制度的不透明性、复杂性，财政部门巧妙操纵总账预算、补充预算以及FILP账户之间的流量交易，成为弱财政体制机制效果与效率的根源。

二、与日本财政危机类似或相同国家的改革借鉴

现时代与日本20世纪70年代及以后的财政境况相似或相同的国家很多，共性特征是财政支出迅速增加、财政收入增长乏力、财政赤字迅速增加、政府大量持续借贷、债务不断累积、还本付息成本越来越高、福利等刚性支出被迫挤压。这也是诸多国家现实面对并亟需解决的问题。日本财政改革的历史沉淀能够为许多国家提供借鉴。

（一）借鉴变革公共部门体制机制以求减缓财政危机的做法

公共部门体制机制能够生成外部性，外部性的溢出影响营商环境质量。锚定体制机制因素，如何变革实现体制机制的正外部性溢出，驱动经济发展，增加财政收入的思路无疑是理性的。本书细致分析了自民党组织架构、公共部门结构、预算部门架构的变革及权力结构的体制效率与变革设想，系统论述了执政党的决策机制、财政系统内部的精英人员、预算决策的参与者在预算决策中的机制作用。体制障碍与机制梗阻是抑制经济发展和财政效率两大关键因子，瘦身体制，完善机制，以实现体制集成与机制协同提升财政绩效，为变革努力提供了方向。

（二）注重FILP“影子预算”缺陷与破解方式

20世纪70年代大藏省通过FILP，将公共资金定向投入基建和社会福利。FILP通过购买国债、公营公司贡献等诸多手段维持财政运行，但也产生了利率调控失效、因非市场化操作利率而扭曲长期供需关系、派生利益博弈困境等风险释放，还带来了因政府主导基建投资形成了利益集团，阻碍财政资源优化配置，同时因‌社保支出刚性增长而挤压其他政策空间，致使多方博弈下的改革停滞，‌政策妥协失效等风险。

针对这些问题，日本采取的是‌加大财政整顿力度‌，应对偿债成本上升，扩张财政并兼顾效率的逆周期财政对冲（如生育补贴、中小企业支持），打破垄断利益集团，推动邮政等公营企业民营化等手段进行风险破解。现今世界上诸多国家实行的都是复式预算，财政货币化风险（避免过度依赖发债维持债务循环）、支出刚性约束风险（控制社保成本增速，提升社保绩效）和打破既得利益集团干预资源配置的利益重构‌风险等应在预算改革中重点考虑。

（三）不能忽视正式组织的非正式程序作用

日本财政部门运行及其政策决定，除受正式程序 ，即所有组织成员在宪法和法定规定职能及作用的正式框架内发挥外，还要受非正式程序的一些行为规则影响，并且恰恰这些非正式程序下的一些行为规则能够对其特殊事件和环境特殊性进行有效诠释。究其原因主要是价值观差异、局部规范和集体认同所塑造的，一方面体现官僚机构等个别机构的特征，如预算政策的订立、执行，往往带有部门性、局部性特征。另一方面，受特定组织的特殊影响较大，如垄断企业、世界知名公司等。

（四）重视财政绩效评估

日本注重财政绩效评估。本书系统介绍了对预算制度有效性进行了完整评估的做法，评估了财政部在多大程度上实现了短期和中期的财政目标，将20世纪80年代以来加强财政纪律表象与公共财政状况不断恶化的现实进行了对比，同时将财政部绩效与中央政府的财政状况放在更广泛的背景下比较了中央政府支出、财政赤字和债务情况与公共部门运行状态，还将日本中央政府财政表现与其他七国集团国家的财政表现进行比较，评估了预算机构与财政绩效之间的关系，并讨论了日本预算机构构成的变革设想及如何更有利于促进财政效果与效率提升，尤其认真评价了FILP绩效。系列评价做法拓宽了一些国家研究财政绩效的思路。

（五）强化财政纪律

本书清晰了预算部门与支出部门关系准则，明确了预算决策的听证、审查和谈判流程等的制度规范，也明确了财政透明度提升建设，推进‌财政公开强化‌等手段，确保财政资金合法、合规、高效使用。但就实践效果来看并不好，财政透明度不够、预算刚性约束‌不足、监管技术有效性差和‌全过程动态监控不足‌，所以，推行预算绩效管理仅仅停留在名义上。日本弱效强化财政纪律为各个国家的‌公开机制建设、协同监督体系构建，严肃违规整治、‌分级追责等机制建设提供了警示作用。‌

本书是英国曼彻斯特大学日本研究中心主任莫里斯·赖特深入日本大藏省、日本银行及诸多公共部门实地长期调研的结果，是至今为止较系统研究日本财政危机的代表性著作，得到了欧洲经济与社会研究委员会、英国利弗休姆新推基金会、大合英日基金会等五家基金会赞助。本书能够为研究日本财政危机的专家学者提供文献铺垫，也能够为研究者拓展理论研究和政策供给的新空间。

（作者孙世强为辽宁大学经济学院教授，系《日本的财政危机：摆脱危机的体制机制变革努力(1975—2000)》一书译者，该书2025年5月由上海财经大学出版社出版）

来源：孙世强