郑渝川 | 街头是博弈现场，城管的工作好做吗？

郑渝川

武汉大学社会学院教授吕德文所著的《鲁磨路：城管、小贩与街头秩序》，可以很合理地认为是考公考编需要必读的一本书。

近年来兴起的考公考编热，如同当年的留学热，以及“闯广东”、“闯上海”热潮一样，都带有极大的盲目性。城市化扩张速度渐趋减缓，房地产经济释放的增长红利渐趋停止，而对外贸易环境面临诸多不可控的风险因素。这些使得很多传统行业的就业前景甚至创业发展前景蒙上了阴影。而公务员职位以及参公管理单位的编制岗位，因此被认为具有高度稳定性，且薪酬位于各行业岗位的中上水平，性价比超高。

但是，提供给应届毕业生和社会中在职人员报考的编制岗位，除了教师、医生，就是街道、社区以及区县面向基层服务对象的工作岗位。这些岗位除了与更上级部门、单位公职岗位执行相同法纪、党纪以外，涉及到更为复杂而灵活的工作内容。简而言之，没有一定之规。城管部门和岗位，就最为典型地体现了这一点。

某种意义上可以认为，如果不能理解城管如何工作，不能就城管有效工作给出一个思路，哪怕真的考入了编制岗位，尤其是需要直接面向基层服务对象的工作岗位，也很难真正予以适应。

有些人认为城管不应该驱赶小贩，而要有同理心，允许其摆摊设点，但是由此造成的噪声、垃圾、油烟污染、占道经营等问题，也会引发诸多投诉，而这些投诉很可能造成某一个城管岗位甚至具体城管辖区的管理单位的考核不合格。

但是强硬驱赶，乃至采用更进一步的暴力手段，在而今显然也不再具有可行空间。如果基层城管仍然这样做了，在社交媒体时代极可能引发汹涌舆情，而很多基层地方面对这种情况，往往会打破既有的政纪问责规定，以超常规的方式，直接将强硬执法者开除。

城管，是一种秩序的象征，其产生背景是小贩经济的兴起。当然，也有人会说，小贩经济是市井商业的象征，远远早于城管等管理秩序的诞生——这个说法当然没有错。但现代城市，客观上讲，无论是哪种政体环境下，无论是中国还是其他国家，都不可能不实施管理。事实上，在很多城市，小贩经济并不会出现某些文人、经济学家宣称的自律发展、自发约束。

《鲁磨路：城管、小贩与街头秩序》这本书是书作者对武汉市“八大夜市”之一的鲁磨路区域深度田野考察后所写成的，其中多章曾以学术论文发表，后经重新整合汇集出版。这本书比较清楚地展现了一线城管工作的范畴、张力、矛盾。

书作者指出，街头是公共空间，城管受政府授权维护公共秩序，包括确保人行区域、非机动车道的基本通畅。而街头的公共性，还体现在这是非正式经济的呈现区域，居民、小贩乃至部分餐饮企业将自己视为街头的主人，强烈抗拒城管以及其他执法部门的干预。

这里需要交待一个特殊的社会背景。城管部门集中在20世纪90年代诞生，很大程度上是因为当时出现了令人不安的下岗潮，没有了工作当时也得不到保障的失业工人，有许多人必须通过摆摊设点来解决生计。而20世纪90年代后期和21世纪初，沿海地区高歌猛进的生产制造业，快速扩容了中国制造的产能——考虑到沿海制造业释放的产业、产出的商品，在当时的供应链条下只能缓慢扩散到内地，包括武汉、成都、重庆、沈阳等出现大面积下岗工人的大城市，所以这也为摆摊设点者把握时代机遇获得红利提供了条件。

如书作者所谈到的，鲁磨路等地段的城管依照灵活的工作方式运行：如果是创卫等重点时段，会非常严格地执行路面疏导和清洁；但在更多情况下，则只需要确保油污和食物垃圾每日被定时清运，抑制过度占道经营，避免商贩挡住、遮蔽交通标识——这意味着，主要工作方式将是规劝为主。当然，各地陆续上马的12345市长热线，无疑会使得小贩经济造成的噪声和油烟等污染的受害市民，会向城管部门施加压力。即便如此，如果投诉不够集中，城管人员也顶多增加规劝的频度，大多数情况下确实恪守了所谓的“柔性执法”。

还有一种特殊情况，那就是小贩经济中的大多数经营者，其实并没有办理证照，尤其是食品摊贩往往并没有齐备证照。这就隐藏了食品安全风险。如果出现问题，食安部门、城管部门就只能采取应急式的补救执法。当然，多数小贩如果意识到“出事”，也会尽可能配合城管。

《鲁磨路：城管、小贩与街头秩序》书中指出，城管部门很大程度上是市容管理，以及多部门街头秩序整治和维护职能的最终承担者，也就是“兜底部门”。这或许就是一些国家内阁中出现的“不管部”，负责承揽其他部门不管的事情，事无巨细，责任很大，且缺乏固定的执行标准。这意味着，自由裁量的空间和问题解释权都是相当惊人的，但越是如此，就越可能陷入麻烦事务难以推进执行，从而招致问责，或者依照传统工作方式推进，却被批评为缺乏柔性。

书中谈到，城管部门作为兜底部门，职能职权往往并不清晰，比如工商部门可以对无证经营进行查处，城管也只能依照工商信息进行执法。又如食安问题，城管部门需要与食安部门联合执法进行暂扣。如果涉及到动物检疫、少数民族小贩、残疾人小贩，就还需要协调动检部门、民族与宗教事务管理部门、残联和涉事人所居住街道。“其他非核心职能以及一些新的‘相对集中’过来的职能，比如油烟噪音管理、工地管理、违建管理等，城管执法受到的牵制更大”。

有时，地方党政领导为了推动创卫等工作目标实现，向城管部门下达了非常高的执行目标，而这往往容易引发执法冲突。一旦如此，哪怕工作目标达成，当事的城管部门和工作人员也难逃问责，这也是基层城管经常自嘲的，没有功劳，苦劳人家也不认。

无论如何，以城管为代表的“街头官僚”，开展工作虽然必须以依法办事为前提，但是法律、法规无论如何细化，在基层一线一定仍然是高度模糊的，并且在很多城市和城乡结合部存在法律执行的不适应性。这决定了城管这样的“街头官僚”的工作方式，只能因循灵活性，尽可能抑制模糊性，来自行创造确定性。

所评图书：

书名：《鲁磨路：城管、小贩与街头秩序》

作者：吕德文

出版社：北京大学出版社

出版日期：2025年7月