“不完整的政府”：特朗普政府人员缺口及其影响

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

进入第二任期的八个月后，特朗普政府的联邦人事任命陷入了一场前所未有的僵局。这场危机并非简单的政治摩擦或行政延迟，而是一种系统性的瘫痪，其广度和深度在近代美国政治史上均属罕见。通过对核心数据的剖析，我们可以清晰地勾勒出这幅“空转”的政府图景，并理解其危机的严重性。本文将以《华盛顿邮报—公共服务伙伴关系》（The Washington Post-Partnership for Public Service）政治任命追踪数据库为核心，通过系统分析，全景式地展现这场人事危机的统计快照、历史坐标与部门分布，为后续的成因与影响分析奠定坚实的数据基础。

01

联邦人事任命进度评估

数据概览

截至2025年8月初，即特朗普第二任期开始约八个月后，联邦政府关键领导岗位的任命进度条几近停滞。根据数据库追踪的822个需要参议院批准的关键职位，整体情况堪忧：已有368席被提名，其中127席已通过确认、241席仍在审议；另有286席尚无人选，而176名具任期保障或留任资格的官员继续履职。

数据显示，白宫提名和参议院确认的双重迟滞正在令政府人事陷入僵局：目前仅约15%的职位获得确认，绝大多数关键岗位要么由代理官员或留任者勉力维持，要么干脆空缺。更棘手的是，症结并非首要出在参议院——白宫内部筛选、审查与提名流程的梗阻才是根本瓶颈：尚无提名人选的岗位高达286个，远超滞留参院排期的241个，意味着政府在人选遴选的源头便已“卡壳”。换句话说，超过三分之一、约35%的关键职位连候选人都未被提出，凸显执政核心对忠诚度和意识形态纯度的高门槛正在制造一种“自我制造”的人才短缺，这一点将在第二部分进一步解析。

与此同时，仍有176名具备任期保障或从前任政府留任的官员在位，占总职位的21%左右；他们暂时维系了政府运转，却也在新旧路线之间埋下潜在的摩擦与碎片化隐患，为未来政策执行增添不确定性。

历史性趋势：与历届政府的比较

将特朗普第二任期的任命速度置于历史坐标系中，其异常性和连贯性便一目了然。这并非美国政治中常见的党派拉锯所导致的周期性放缓，而是联邦政府组阁模式的重大转型。

特朗普第二任期首年官员任命确认数与近几届政府对比：纵轴：官员任命确认数量（单位：项）；横轴：时间（从“就职日”起，标注 5 月、7 月、9 月、11 月、翌年 1 月）。来源：华盛顿邮报

这张图表直观地展示了任命进度的历史对比：截至8月，特朗普第二任期首年仅127名官员获参议院确认，不到布什和奥巴马同期近200名，略高于其第一任期和拜登同期的数字。从历史纵深来看，确实可以观察到参议院确认流程耗时不断拉长——自里根时代的平均56天递增至特朗普第一任期的117天——但眼前的“任命枯水期”并非这一渐进趋势的自然延伸，而是联邦部门的“常态失序”，反映出行政部门的组阁能力与对国会的协作机制已经滑向新的临界点。

空缺的震中：关键部门的人事真空

人事僵局并非平均分布，而是集中爆发在对美国国家安全、外交与经济稳定最为关键的部门，造成的领导真空正一点点侵蚀联邦政府的核心政策能力。

首先受创最深的是被视为外交“神经中枢”的国务院：《华盛顿邮报》按机构统计显示，国务院需要参院确认的岗位多达242个，是所有部门中职缺最多的一家。美国外交官协会（AFSA）的统计进一步显示，特朗普2.0截至8月4日共提名61位大使，其中只有3名为职业外交官（占4.9%），其余58名为政治任命（占95.1%），即总统跳过外交官职业序列，直接任命与其政治立场或支持度密切相关的人士出任大使。如此高比例的政治大使既延续了特朗普一贯的“非职业化”取向，也加剧了提名对参议院的依赖度，进一步拖慢确认进度。

部分关键大使职位空缺。来源：华盛顿邮报

国防部同样岌岌可危：65个追踪职位里，负责国土防御和国际安全事务等要害领域的助理部长悬而未决，直接削弱五角大楼的战略规划与执行链条，在大国竞争和地区冲突此起彼伏的当下，这种断裂已对国家安全构成实质威胁。同时，国防部资深顾问、副幕僚长、代理副部长办公室幕僚长等人被开除或宣布离任，加剧了部门的人才缺口。

财政部与司法部的情况也不容乐观。前者的26 个关键岗位中，首席财务官、主管国际事务的副部长及数名助理部长尚无提名，这让美国的国际金融沟通和国内财政监管都处于无人掌舵的状态；后者追踪的 29 个职位虽已闹出部长级任命风波，但总法律顾问及多个关键局长职务依旧空缺，使得联邦执法与监管政策难以形成连贯合力。综合来看，领导层持续“失声”正把最需要稳舵的几大部门推向功能失调的边缘。

02

“忠诚至上”主义：

特朗普人事哲学

候选人画像：忠诚、同质与“熟人政治”

通过分析已提名和已确认官员的背景属性，一个清晰的“特朗普式”用人画像浮出水面。这个画像的关键词是复用、同质化，并与特定的政治议程高度捆绑。

数据显示，在已提名的367人中，高达141人曾在特朗普的第一任期内任职，占比接近40%。这一高比例的“复用”现象，反映出白宫在选人时极度依赖一个有限的、经过验证的“熟人圈子”。这不仅是为了确保政策的快速执行，更重要的是，这些人已经通过了最关键的“忠诚度测试”。在特朗普的政治语境中，忠诚不仅意味着支持其政策，更意味着在政治压力下对总统本人的绝对效忠。这种“熟人治理”模式虽然可以减少磨合成本，但也极大地限制了人才库的广度，导致许多专业性强的职位因找不到既“可靠”又胜任的人选而长期空缺。

另一方面，与前任政府相比，特朗普2.0的提名人选在性别和族裔多样性上出现了显著的逆反。在提名流程中的候选人中，男性与女性的比例约为381比138。而在已确认的官员中，有色族裔的比例仅占17%左右，远低于拜登政府时期接近50%的水平。

这种同质化的趋势并非偶然，它与本届政府明确反对“多元、公平和包容”（DEI）议程的政策立场一脉相承。这种做法虽然迎合了其核心支持者的政治偏好，但也在客观上缩小了可选人才的范围，并可能削弱政府决策在代表性和视角广度上的质量。许多被提名者与保守派智库传统基金会（Heritage Foundation）主导的“2025计划”（Project 2025）有着密切的联系。该计划旨在为下一届保守派政府提供详尽的政策蓝图和人事储备，其核心目标包括大幅削减联邦机构、清除被认为是“深层政府”的职业文官，并以忠于总统议程的政治任命者取而代之。提名具有“2025计划”背景的人选，确保了人事选择与激进的政策议程高度捆绑，但也因此引发了民主党和独立观察人士的强烈警惕，加剧了后续的确认困境。

参议院的堑壕战：程序性武器化

如果说白宫内部的选人困境是危机的“因”，那么参议院的程序性对抗则是危机的“果”和放大器。在两党政治极化、互信尽失的背景下，参议院的确认程序已演变为一场消耗战，每一项提名都可能成为党派斗争的战场。

数据显示，超过130名提名人遭到了民主党的程序性阻挠，被迫进行冗长的“点名投票”（roll call votes），而非通过简单的口头表决或一致同意快速通过。民主党人利用议事规则，以道德审查、利益冲突、极端观点等为由，最大限度地拖延确认进程。他们认为，这是对特朗普政府在拜登任期内阻挠其提名的“报复”，也是制衡他们眼中不合格或危险人选，获得谈判筹码的必要手段。

面对民主党的系统性拖延，参议院共和党多数派也陷入了困境。他们内部对于是否应采取“核选项”（nuclear option）——即修改议事规则以降低确认门槛或缩短辩论时间——存在分歧。一些共和党人甚至讨论过通过正式休会来为总统创造“休会任命”（recess appointments）的机会，这是一种绕开参议院的极端做法，但会引发巨大的宪政争议。这种府院之间的僵局，使得整个确认流程从一个宪法设计的制衡机制，退化为一个功能失调的政治泥潭。

行政权力的迂回：绕开参议院的“G计划”

面对参议院的阻碍和内部的人才瓶颈，特朗普政府并未坐以待毙，而是采取了极具争议的行政手段，试图从根本上重塑联邦人事结构，绕开参议院的宪法监督。

其中最核心的举措，便是“G计划”（Schedule G）的创立。2025年7月17日，特朗普签署了第14317号行政令，在“例外任用”（excepted service）类别下，创建了一个全新的“G计划”职位。该计划授权行政机构将“具有决策或政策倡导性质”的职位划归此类。这些职位属于非职业（non-career）任命，无需经过参议院确认，且任职者通常会在总统换届时离职。

2025年7月17日，白宫创立“G计划”职位。来源：The White House

白宫的官方说辞是，此举旨在填补现有公务员分类的空白，为“忠实执行总统政策议程”增加“马力”，从而提升政府效率。然而，在批评者看来，这无异于“2025计划”中旨在摧毁职业文官体系的“F计划”（Schedule F）的复活和升级版。

公共服务伙伴关系组织总裁马克斯·斯蒂尔（Max Stier）严厉谴责此举是“一次旨在进一步政治化联邦劳动力队伍的误入歧途的尝试”，认为这只会让本已复杂的体系更加混乱，并最终损害稳定、有效的公共服务。

数据之战：劳工统计局的风波

如果说“G计划”是对制度的迂回，那么对联邦统计机构的直接干预，则标志着这场人事斗争延伸到了“数据主权”的争夺上。2025年8月1日，在劳工统计局发布了一份显示就业增长放缓、并大幅下修前两月数据的报告后，特朗普下令解雇了该局局长埃里卡·麦肯塔弗（Erika L. McEntarfer）。

特朗普在社交媒体上指责这位由前任政府任命、并获得两党压倒性支持（参院确认票数86-8）的职业经济学家“伪造”和“操纵”数据。这一举动震惊了华盛顿。就连特朗普第一任期内任命的劳工统计局局长威廉·比奇（William Beach）也公开谴责此次解雇“毫无根据”，并警告称其“开创了一个危险的先例，破坏了统计局的使命” 。

此次事件是“忠诚至上”人事哲学的极端体现。它传递出一个明确的信号：对于本届政府而言，事实和数据的价值取决于其政治效用。任何产出“坏消息”的机构或个人，无论其专业性、独立性如何，都可能被视为政治敌人而遭到清洗。这不仅是一次孤立的人事变动，更是一场旨在控制关键信息发布口径的“数据之战”，其连锁反应将在第三部分详细评估。

03

连锁反应：

空缺、任命与治理效能的全面冲击

特朗普第二任期所面临的人事僵局，远非行政效率的简单折扣，而是催生了一个“不完整的政府”（An Incomplete Government）的治理形态。这一理论框架揭示了危机的核心：政府不仅在人员数量上残缺，更在权力结构、决策能力和宪政合法性上出现了系统性的空洞。

这种“不完整性”通过三大相互关联的机制——即结构性瘫痪（Structural Paralysis）、认知性腐化（Epistemic Corruption）与制度性绕行（Institutional Bypass）——深刻地重塑了其政策议程的制定与执行，最终导向一种高度不稳定、个人化且缺乏战略深度的治理模式。

首先，结构性瘫痪是“不完整政府”最直观的体现，其机制性影响在于从根本上瓦解了联邦政府的政策制定与执行链条。这种大规模的领导层真空，尤其集中在国务院、国防部、财政部等核心部门，意味着政策的“神经中枢”与“执行手臂”处于断裂状态。其运作机理是，缺乏经参议院确认的部长、副部长和助理部长，政策链条的“顶端输入”即被掐断；缺少正式授权的专业梯队，决策必然滑向“密室政治”与团体思维。

赫格塞斯在五角大楼的用人模式已是缩影：被解雇的三名高级顾问和被调离的幕僚长留下真空，他只得依赖妻子、私人律师，以及数名旧部维系日常运转，连副防长办公室的决策也被迫绕行。政策形成由此摆脱科层审核，退化成由忠诚度而非专业度主导的“封闭网络”。

这些职位的空缺，导致跨部门协调机制失灵，长期战略规划停滞，以及对突发危机的响应能力大幅削弱。在国防部，因职位长期难以补满，关键计划如“金色圆顶”反导系统的预算与推进正被延误，五角大楼多线任务出现瓶颈；机制化协调的缺失还放大了内部权斗，如近日国防部代理幕僚长瑞奇·布里亚（Ricky Buria）试图将白宫派驻五角大楼的高级联络官马修·麦尼特（Matthew A. McNitt）“请”出国防部，但被白宫直接叫停。

代理官员或留任者虽然能够维持日常运转，但他们普遍缺乏政治授权和合法性，不敢也无法推动重大政策议程或进行艰难的部门改革，从而使整个行政体系陷入一种“维持性”的惰政，而非“开创性”的施政。这种由人事任命源头阻塞所引发的连锁反应，使得政府在面对复杂国内国际挑战时，显得力不从心，政策表现呈现出碎片化和被动应激的特征。

其次，认知性腐化是“不完整政府”在决策质量上的核心病灶，其机制在于通过“忠诚至上”的人事哲学，系统性地排挤专业知识，代之以政治宣传，从而侵蚀了循证决策的基础。其影响是双重的：对内，总统和核心决策层被包裹在信息的回音室中，政策制定脱离了客观数据和现实评估，容易导向基于意识形态或个人好恶的冲动决策；对外，政府的公信力遭到致命打击。当联邦统计机构的独立性被公然破坏，政府发布的任何数据都会受到质疑，这不仅削弱了其在国内经济治理中的权威，也损害了其在国际金融市场上的信誉。政策表现因此变得不再以解决实际问题为导向，而是服务于塑造某种政治叙事，其有效性和可持续性自然大打折扣。

最后，制度性绕行是“不完整的政府”为应对前述瘫痪与腐化而采取的适应性策略，其机制是通过行政手段创造一个平行于宪法框架的权力体系，从而实现政策的强行推进。面对参议院的程序性阻挠，特朗普政府并未寻求妥协或加速提名，而是另辟蹊径。这一机制的影响极为深远：它并没有“补全”政府，反而在“不完整”的废墟上建立了一个集权化的“影子政府”。

这种绕行虽然在短期内看似能打破僵局、提升“效率”，但其代价是政策制定的封闭化、决策过程的非公开化以及行政权力的无限膨胀。它将导致政策表现出极端的两极化：一方面，传统、复杂的政府职能（如外交、监管、科研）因结构性瘫痪而持续萎缩；另一方面，符合总统核心议程的激进政策（如大规模解除管制、重塑公务员体系）则可能通过这个非制度化的渠道被快速、粗暴地执行。

综上所述，“不完整的政府”这一理论框架揭示了特朗普政府人事僵局的深层影响。它并非简单的行政延误，而是一个由结构性瘫痪切断政策执行链条，由认知性腐化污染决策信息基础，并最终通过制度性绕行试图建立超宪政权力结构的系统性危机。这三大机制共同作用，决定了其政策表现将不可避免地走向空转与暴走并存的矛盾状态：在需要专业知识、府院协作和国际信誉的领域表现出显著的无能与退缩，而在推行核心政治议程时则可能展现出绕开一切制度约束的、破坏性的“决断力”。这幅图景预示着一个治理能力被严重侵蚀，同时又在特定领域追求绝对控制的、高度不稳定的执政未来。

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来源 | 复旦中美友好互信合作计划

作者 | 李亚琦

排版 | 蒲云涛