稳定币的政策导向：发展优先，兼顾监管

文：泽平宏观团队

摘要

各经济体普遍意识到稳定币及其背后生态所带来的巨大潜力，同时也引发对货币主权、金融稳定、反洗钱、消费者保护等多重监管关切，相继建立监管框架。对稳定币如何监管？如何兼顾鼓励创新和规范发展？本文一探究竟。

海外经济体监管导向：美国立足全球美元化战略，通过多机构协同与分类监管，鼓励锚定美元、储备透明的合规稳定币，将其作为数字美元全球化工具。《天才法案》确立首个联邦统一监管框架，要求刚性兑付与100%高流动性美元资产储备；欧盟以《MiCA法案》为核心，建立EMT/ART双分类体系，限制外币稳定币日常支付，突出欧元主权保护；日本《资金结算法》限定发行主体与储备资产，强化跨境支付监管；新加坡《稳定币监管框架》以分层牌照与透明储备实现合规创新平衡；英国则在反洗钱基础上，将稳定币纳入支付系统监管，谋求全球数字资产定价权。BIS、IMF、G20等多边机构强调跨境规则协调，以防范系统性风险。

中国香港采取包容审慎路径。经过公众咨询、沙盒试点、条例立法三步，2025年8月正式实施《稳定币条例》，最低实缴资本2500万港元，并严苛要求进行 KYC（客户识别），门槛较高，兼顾金融稳定与市场创新，吸引渣打、Animoca等机构申请牌照，同时因严格身份核验引发对跨境支付效率与隐私的担忧。确立统一牌照制、严格储备与赎回机制、禁止借贷质押等业务，并适用银行级KYC与交易监控。

中国内地坚持风控优先、谨慎探索，以数字人民币（DC/EP）替代潜在需求，并在海南、粤港澳等地通过监管沙箱试点可控场景下的数字通证。2019年Libra事件成为政策加速器，推动央行数字货币研发。2025年，央行与地方监管部门开始提高对稳定币的研究与关注度，但总体保持保守式管理思路。2025年6月18日，中国人民银行行长潘功胜在2025陆家嘴论坛上首次提到稳定币，“新型技术推动央行数字货币、稳定币蓬勃发展，大幅缩短跨境支付链条，也对金融监管提出挑战”。这一表态标志中国对稳定币的重视与审慎探索。

结合国内外经验，未来中国的监管路径或将以DC/EP为核心，允许合规稳定币在限定场景、合规条件下发挥辅助功能，通过持牌管理、备付金监管、场景限定、防范跨境资本外流等手段，实现风险可控下的制度化引导。

稳定币的战略价值在于其可能重塑跨境支付基础设施，突破SWIFT等美元本位体系的时效与成本瓶颈，具备去中介、链上可追溯、实时到账等优势。对于我国而言，稳定币有望在数字人民币覆盖不足的地区作为过渡清算工具，提升人民币国际化便利性，并在全球去美元化趋势中增强金融体系自主性。

稳定币作为新兴金融形态，应先促发展、后优监管。在技术与场景仍高速演进时，过严的前置约束易抑制探索活力、削弱竞争力。更优路径是在风险可控的前提下开放试点、限定场景，让市场在实践中形成可持续模式与技术标准，再逐步完善监管体系。这既保留了创新空间，也为监管积累经验，实现安全与发展的动态平衡。

目录

1 全球稳定币监管现状与演进路径

1.1 美国：牌照监管、全球美元化工具

1.2 欧盟：《MiCA法案》相对保守

1.3 亚洲典型国家与地区：包容审慎

1.4 其他国家与多边组织：协调治理

2 中国的稳定币监管探索

2.1 中国内地：风控为首，谨慎探索

2.2 中国香港：包容审慎，谨慎探索

2.3 国内稳定币的合规尝试与监管挑战

2.4 潜在监管路径

3 稳定币的战略意义

正文

在全球货币体系深度数字化的进程中，稳定币正成为连接主权货币与去中心化网络的重要桥梁。过去数年，稳定币的应用边界迅速扩张，并在效率、成本与可及性上对传统体系构成冲击。这种变化触动了各国货币体系的核心，即货币主权、金融稳定与资本流动管控。在此背景下，全球监管格局正在加速成型。

1 全球稳定币监管现状与演进路径

1.1 美国：牌照监管、全球美元化工具

美国对稳定币的监管逻辑呈现多机构协同与分类监管的特征，核心目标是确保金融稳定并巩固美元霸权地位。监管权责分布于财政部下属金融犯罪执法网络（FinCEN）、货币监理署（OCC）、证券交易委员会（SEC）、美联储及商品期货交易委员会（CFTC）等多个机构，但因监管权属争议，实际存在交叉重叠与协调不足的问题。

2013年，FinCEN将虚拟货币兑换平台界定为货币服务企业（MSB），要求其履行KYC与AML义务，奠定了早期监管基础。2020年9月，OCC首次明确允许联邦特许银行为稳定币发行方提供储备金账户服务，扫除金融接入障碍。SEC依据豪伊测试对部分结构保持高压监管。

对主流稳定币USDC与USDT的监管态度显著分化。Circle与Coinbase联合推出的USDC自2018年发行起即强调合规透明，定期接受审计；而USDT因储备金透明度不足、长期与Bitfinex存在资金混用问题，屡遭调查与罚款，监管机构对其保持高度警惕。

Facebook的Libra（后改名Diem）事件成为监管政策转折点。2019年6月Libra白皮书发布，计划推出锚定一篮子货币的全球稳定币，但因威胁美国货币政策独立性及美元霸权，遭财政部与美联储强烈反对。在监管压力下，Libra最终未能落地，Meta转向与合规稳定币合作。

Libra事件后，美国监管转向明确支持锚定美元、储备透明且纳入监管的稳定币（如USDC），将其视为数字美元全球化的工具。同时，加速立法进程：2022年6月，纽约州金融服务局发布《美元支持稳定币发行指导意见》，但联邦层面统一立法直至2025年7月才正式通过《天才法案》，为美元稳定币建立首个系统监管框架。

总体而言，美国稳定币监管重视风险防控和战略扩张。通过合规化降低金融风险，同时将美元稳定币转化为数字时代美元霸权的制度性基础设施，对抗全球去美元化趋势。

1.2 欧盟：《MiCA法案》相对保守

欧盟对稳定币的监管以《加密资产市场监管法案》（MiCA）为核心，这是全球首部系统性监管加密资产的立法框架，影响27个欧盟成员国以及挪威、冰岛和列支敦士登，标志着欧盟从碎片化监管迈向统一合规监管。

MiCA于2023年6月生效，2024年12月30日全面实施。其立法动议源于2020年9月欧盟委员会启动的“数字金融一揽子计划”，旨在消除成员国监管分歧、统一市场规则并保障投资者权益。

MiCA法案的核心创新在于对稳定币实施精准分类监管。法案将稳定币严格区分为电子货币代币（e-money tokens, EMT）和 资产锚定代币（asset-referenced tokens, ART）。EMT指锚定单一法定货币（如欧元）的支付型稳定币，发行人必须为持牌信贷机构或电子货币机构，且储备资产中至少30%须以现金形式存管于欧盟系统重要性银行；ART则涵盖挂钩多类资产（法币、商品、加密货币）的稳定币，需建立动态风险控制机制并完全禁止无储备的算法稳定币模式，同时强制执行100%足额储备与高频审计要求。

欧盟推动MiCA的深层动机是保卫数字经济时代的货币主权。欧洲央行行长拉加德曾公开警示稳定币可能威胁“货币政策和金融稳定”。MiCA在日常支付场景中强制使用欧元稳定币，禁止外币稳定币用于商品服务结算。2025年4月，欧元区稳定币市场份额跃升至41.2%，较2024年的18.7%增长超120%。

1.3 亚洲典型国家与地区：包容审慎

亚洲金融法治程度较高的国家与地区，如日本和新加坡，普遍采用包容审慎的监管路径，即在维护金融稳定的基础上，鼓励合规试点与金融科技创新。

日本通过立法细化稳定币监管，重视潜在的系统性风险。

日本是全球最早将加密资产纳入法律监管的国家之一，早在2017年就通过《支付服务法》将比特币等虚拟资产纳入法定交易框架。随着稳定币的发展，尤其是在USDT和Libra引发全球关注后，日本政府也开始加快监管升级。

2022年6月，日本通过《资金结算法》的修订案，明确了稳定币的法律定位。法律规定，稳定币仅能由银行、注册信托公司或持牌资金转移服务商发行，不得匿名流通，必须持有100%等值法币作为储备资产，并具备实时赎回能力。

2025年6月，对《资金结算法》进行修订。新法强化了发行方责任，完善了稳定币在跨境支付方面的监管。其强制发行人在资产贬值时补足资金；放宽了资产种类的储备要求，允许不多于50%的资产投资短期国债或定存。

新加坡采取创新包容但审慎监管态度，通过分层牌照制度与透明化储备要求平衡金融创新与系统性风险。

2019年，新加坡出台《支付服务法案》，首次将数字支付代币（含稳定币）纳入监管范畴，要求服务商持牌运营。

2023年8月，新加坡金融管理局（MAS）正式发布《稳定币监管框架》，被认为是全球最全面的稳定币法案之一。明确将稳定币分为单一货币稳定币（Single-currency stablecoin）以及非单一货币稳定币。该框架适用于主要法币锚定的稳定币，如锚定新元或其他G10国家法币的稳定币等，要求储备资产须为100%低风险流动性资产（如现金、国债）。

MAS指出，稳定币在跨境支付、资本市场结算中的潜力不容忽视，但一旦缺乏监管，容易滋生洗钱、系统性欺诈等风险，所以其监管逻辑更倾向于"机构优先"的选择性开放策略，即在保障传统金融体系稳定的前提下，允许持牌机构探索有限应用场景。

总体来看，日本和新加坡均已确立稳定币监管框架，但路径不同：日本强调法律明晰与金融责任；新加坡强调合规创新平衡，鼓励在沙箱中验证场景。两者共同体现出亚洲高信用法治国家和地区在稳定币监管上的包容审慎的制度思路。

1.4 其他国家与多边组织：协调治理

其他国家和地区的态度从最初的反洗钱合规要求，逐步扩展到支付系统安全、货币政策独立性、金融稳定等层面。

英国FCA从最初的反洗钱监管到支付监管，为伦敦争夺全球数字资产定价权。

英国最初对稳定币的监管聚焦于金融犯罪防控。2019年，英国金融行为监管局（FCA）在《加密资产指南》中将部分稳定币定义为"电子货币"或"支付型代币"，要求其遵守反洗钱（AML）及客户识别（KYC）义务。

Libra事件成为监管转折点。面对全球稳定币的系统性冲击风险，英国监管重心从金融合规转向支付安全与金融稳定。2022年7月，《金融服务和市场法案》(Financial Services and Markets Bill)发布，财政部宣布将稳定币纳入支付系统监管。

2023年11月，FCA发布《稳定币监管提案》初稿。此法要求发行人100%储备资产隔离托管、禁止利息支付等。2025年5月，FCA发布加密资产监管的提案（CP25/14），细化稳定币发行规则。最终规则拟于2026年落地实施。英国的监管思路是将稳定币无缝嵌入既有金融监管框架，为伦敦争夺全球数字资产定价权。

BIS、IMF和G20警惕稳定币的系统性风险，试图推动跨境规则框架。

BIS对稳定币持负面态度。其认为稳定币存在多种系统性风险，无法满足货币的核心标准。BIS在2025年6月的报告中指出，其因无法通过货币的单一性（Singleness）、弹性（Elasticity）和完整性（Integrity）三项核心测试，存在系统性风险且威胁货币主权，故主张以央行主导的代币化体系（如统一账本）替代稳定币。

IMF肯定其潜力，但警示需要注意货币主权、金融稳定方面的风险。2025年6月，IMF副总裁李波在夏季达沃斯论坛上表示，稳定币具有巨大的潜力，但核心挑战在于如何实施有效监管，需在全球范围内达成更多共识。G20框架的核心目标是通过协调各国监管规则，弥合分散化治理的缺陷。

总的来看，虽然不同国家与组织路径不尽相同，但共识正在形成：稳定币是影响跨境金融体系的新变量，需建立协调共治的制度体系。

2 中国的稳定币监管探索

2.1 中国内地：风控为首，谨慎探索

我国对稳定币的监管态度是风控为首，谨慎探索。

我国监管框架从一开始就明确将稳定币与虚拟货币严格区分。2017年9月发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》即全面禁止以比特币、以太坊等为代表的代币融资活动，稳定币尚未被作为独立概念正式提出。但监管机构随后逐步识别出稳定币不同于一般加密资产，在支付效率和技术可控性上具备一定金融功能，政策逐步进行细分。

我国监管态度的重要转折点出现在2019年6月，Facebook提出Libra稳定币计划，引发全球监管震动。中国央行对此迅速做出回应，警示其可能侵蚀货币主权、削弱资本控制、冲击国际货币体系，并以此为契机大幅加快数字人民币推进进度。央行研究局局长王信7月表示，“来为要推动央行数字货币研发”，以主权数字货币形成对冲机制。这标志着中国对稳定币的战略认知正式从边缘关注转为主动应对。

此后，中国确立以法定数字货币（DC/EP）为主要路径，替代由市场发行稳定币的潜在需求。2020年以来，DC/EP试点在深圳、苏州、海南等地铺开，并逐步延伸至跨境支付试点（如mBridge），其监管模式为主权货币数字化主导叠加场景合规管理。

2025年6月18日，中国人民银行行长潘功胜在2025陆家嘴论坛上首次提到稳定币，肯定其潜能。潘功胜表示，“新型技术推动央行数字货币、稳定币蓬勃发展，大幅缩短跨境支付链条，也对金融监管提出挑战”。

2025年7月上旬，上海国资委组织了一次涉及约60至70名政府官员和金融专家的内部闭门会议，重点研讨应对稳定币和数字货币的新战略路径。监管负责人何青在会上指出，需要“对新兴技术提高敏感度，加强对数字货币的研究”，这一表态标志地方监管迈出了审慎探索的步伐。

综上，中国对稳定币监管的基本态度是以防控金融风险与维护货币主权为底线，在可控范围内允许产业合规探索，但不接受与央行货币形成竞争或替代关系的市场稳定币体系。

2.2 中国香港：包容审慎，谨慎探索

香港对稳定币的监管途径是审慎之中稳步推进。

2022年初，香港金融管理局（HKMA）发布关于加密资产尤其是稳定币的讨论稿，展开行业和公众咨询。此举标志着监管当局首次公开探讨将稳定币纳入监管框架的可能性。2023年末至2024年中，HKMA与金管局开展专题咨询，并于2024年7月公布咨询结论。2024年3月启动稳定币发行人沙盒计划，进行局部测试。

2025年5月，立法会通过《稳定币条例》（Stablecoins Ordinance）。该条例明确，任何在香港发行或向香港公众宣传“法币锚定稳定币”（Fiat-Referenced Stablecoins, FRS），均需获得HKMA许可。条例设定稳定币发行需满足严格资质要求，包括资本最低、完全储备支持、信息披露与赎回机制，规定了许可证申请的法律责任与违规处罚。

条例于2025年8月1日正式生效，这一制度化监管体系标志着香港成为全球首批为稳定币发行制定完整监管架构的市场之一。在此制度框架下，申请者须是香港注册公司或在港设有主要业务的海外认可机构，且需具备至少2,500万港元实缴股本。持牌发行人将被录入公共登记名册，增强市场透明度与外部可追溯性。

监管实施后，业内反响积极与担忧并存。一方面，由传统金融机构牵头的标准渣打银行就与Animoca Brands 和通讯公司 HKT 成立联营企业，申请稳定币发行许可；另一方面，行业对条例严苛的 KYC（客户识别）要求提出担忧，认为每个持有人均需身份核查可能损及跨境支付效率与隐私优势，被业内称“可能削弱稳定币相对传统支付的效率与隐私价值”。

HKMA对首次发牌保持谨慎态度，预计在2026年初发放第一批许可，数量将极为有限，重点倾向企业对企业的应用场景。

总体而言，香港对稳定币监管以创新驱动、制度引领。从早期咨询、沙盒试点、条例立法到正式执行，监管层步履稳健，并通过许可证制度将稳定币引入法治轨道。

2.3 国内稳定币的合规尝试与监管挑战

部分金融科技企业与地方政府已开始尝试合规路径。

大型平台企业正成为稳定币类工具的试验场。京东、蚂蚁集团、腾讯等数字生态平台，依托其庞大的闭环消费与服务体系，在数字钱包中引入锚定资产、可计价、可流通的“平台积分”或“通证”。如京东推出京东币链科技，蚂蚁链支持企业发行基于区块链的积分与数字商品凭证，腾讯也推出数字藏品和数字通证等。这类探索虽然未直接命名为稳定币，但在技术路径和功能属性上与企业内可兑换型稳定币高度相似。

地方政府试图通过“监管沙箱”机制赋予合规试验空间。海南自由贸易港作为国家区块链创新应用试点，于2020年起多次发布数字资产创新应用示范项目，允许企业在特定场景下发行可追溯、限流通的数字通证。粤港澳大湾区也在2022年推动数字人民币与贸易结算、物流支付、生活缴费的深度融合，并探索企业自发型数字资产的合规路径。

B2B企业之间的结算型稳定币尝试也在悄然推进。部分商业银行和能源、物流企业正在试点基于区块链的结算方案，涉及数字化信用凭证、链上票据清算及数字货币结算。

但这些实践也暴露出一系列结构性挑战。

法律制度层面尚缺乏明确的稳定币定义与分类监管标准。《中国人民银行法》、《反洗钱法》等传统法律框架难以覆盖通证类资产在发行、兑付、清算、技术保障等环节的法律权责边界。

监管职能存在交叉或真空。人民银行主管货币政策和支付体系，银保监会负责持牌金融机构监管，证监会关注资产证券化与投资安全，网信办则掌握数据出境与平台治理，但稳定币作为“技术、金融、数据”三重属性叠加的新型工具，在监管层之间的协调机制尚未建立，容易出现监管套利或重叠执法。

数据可得性与可监管性成为技术瓶颈之一。企业发行的类稳定币通常运行在联盟链或私有链上，监管机构难以实时穿透账户结构与资金流向。同时，关于用户交易隐私与国家监管视野的边界仍无共识，形成治理灰区。

2.4 潜在监管路径

中国尚未正式出台稳定币的专项监管政策，但面对数字资产和通证经济的发展趋势，监管思路正在逐渐清晰：在风控的基础上，对于类稳定币金融产品，有条件地纳入制度管理，防止其在未受控状态下演变为“影子货币”或资本外逃通道。

未来的稳定币监管很可能将依托现有的金融监管法律体系，采取分级分类的管理方式。对于具有支付、清算、兑换功能，可能影响货币政策传导或引发系统性风险的稳定币产品，监管机构可能将其纳入《非银行支付机构管理条例》《反洗钱法》等现有规则体系中，通过持牌管理、备付金监管、交易透明度要求等手段，进行严密管控；而对于仅在平台内部封闭流通、无法对外兑换的通证型产品，监管则可能以技术安全、数据合规为主，监管强度有所区别。2021年蚂蚁集团整改“花呗”“借呗”等产品的过程中，监管曾要求其重组为消费金融公司，归口持牌管理，成为数字金融业务“牌照化”思路的直接体现。虽然这些产品并非稳定币，但体现了当局对金融创新工具纳入现有框架的基本态度。

监管层未来可能加强对稳定币使用场景的限定与管理，避免其泛化为广义货币。如在跨境支付、供应链金融或平台内交易等特定场景中，允许以稳定币形式存在的数字凭证进行定向流通，但必须设置明确的边界条件：谁能发行、在哪些场景使用、资金是否真实备付、是否接受审计。稳定币不能代替人民币本位地位，只能作为特定业务中的技术工具，并始终处于制度可控范围之内。

在当前立法尚不成熟的阶段，中国监管思路更倾向于“先试点、再推广”的渐进路径。如在海南自贸港、粤港澳大湾区等地，已经出现了有关数字通证与跨境支付的创新实践。2022年，海南自由贸易港在跨境支付领域引入链上数字凭证方案。虽然这一方案并未明确使用“稳定币”字样，但技术逻辑与功能结构已相似。这类地方试点被监管部门视为风险受控的实验平台，有望推动政策在技术成熟后向全国复制。未来，可能通过金融监管沙箱的方式，在安全可控的前提下引导企业和平台开展稳定币测试。

从更长远来看，中国的监管目标可能是形成一种由央行数字货币（DC/EP）作为核心，允许合规稳定币在限定范围内发挥辅助功能的金融结构。DC/EP承担法定货币主权与零售支付基础设施角色，而稳定币则只能在一定合规条件下补充市场流动性，特别是在境外业务、数字平台生态等细分领域中使用。同时，对于未经批准、来源不明、背离人民币管理体制的境外稳定币流通行为，监管将始终保持高压打击态势。

3 稳定币的战略意义

为什么如此多经济体竞相发展稳定币？稳定币已经成为全球金融体系中不可忽视的力量。这是一场数字时代货币主权与金融效率的争夺战，背后既有技术驱动的效率革命，更有大国博弈的战略考量。

这是一场金融“新基建”革命。全球稳定币市值已超过2500亿美元，用户数超过1.7亿，渗透到80多个国家和地区。稳定币正在成为全球跨境支付体系中不可忽视的“新基建”设施。当下全球跨境支付体系仍严重依赖SWIFT与CHIPS等美元本位的金融基础设施。这一体系的最大问题，在于其依赖多级中介、中心化监管，有延迟高、手续费重、合规壁垒复杂、容易被政治化、武器化等痛点。稳定币天然具备去中介、链上追溯、实时到账等优势。无论是锚定美元的USDC、USDT，还是各国央行探索的合规稳定币，其底层逻辑均是以代码取代中介信任、以链上传输取代银行通道，从而大幅提升跨境支付的效率和透明度，填补了传统银行清算体系在时效、成本与普惠性方面的结构性缺陷，同时在技术路径上提供了一个无需依赖美元主导清算网络的替代方案。在数字经济和全球贸易格局重塑的背景下，稳定币正在重构跨境结算逻辑，成为多个国家与地区探索清算效率跃迁的关键抓手。以美国、中国香港、新加坡等金融中心为代表的经济体，都不会缺席这场效率竞赛，谁的金融效率越高，谁能大规模投入商用，越吸引大量资本流入，在瞬息万变的市场中抢占先机。

这是数字时代的入场券。稳定币不仅局限于支付结算，还是链接现实与数字世界的桥梁。传统金融体系低效、渠道窄、割裂、不透明等问题一一可以得到解决。数字金融不是对传统金融体系简单模块化更迭，而是基因、逻辑、生态、价值的重塑。不妨畅想一下未来金融图景，建立在共识、共享、开源的基础上：去中心化交易，消除中央对手方，实现真正的点对点交易，逐笔全额结算，不再依赖轧差清算，摒弃净额交收，大幅提升交易结算效率；分布式账本，从私有账本变为公有账本，信息透明，不再担心交易对手方欺诈；数字钱包代替传统账户，甚至投资不再需要开户；；RWA代币化使现实资产上链，并像ETF一样交易、理财、质押；智能合约会降低信任门槛，实现链上资产与链下资产的同步转移，确保交易瞬间达成这种架构革命带来了显著优势，环节大幅精简、费用显著降低、效率几何级提升。以稳定币为底座的技术在金融、数据管理、供应链、游戏等领域大有可为。当然新的风险也会交织出现。各个经济体押注稳定币，更大的考量是背后技术以及数字金融时代的入场券。

这是大国博弈的新战场。稳定币已超越技术工具，成为大国货币影响力的新载体。若不主动布局，本国法币可能在新兴市场被“数字美元”替代。美国依靠稳定币延伸链上美元霸权，为美国国债寻找新买家；非美经济体谋求寻找“美元”备份，防止被美元霸权和SWFIT系统卡脖子。中国在发展数字金融方面具备独特优势，例如庞大的数字经济用户基础、完善的金融基础设施、丰富的应用场景，伴随中国企业走向世界，伴随大量跨境贸易和投资需求，以实体经济为依托，稳定币在人民币国际化道路上将扮演重要作用。一方面，它可能成为中国数字人民币尚未覆盖地区的过渡清算工具，提升人民币在“一带一路”沿线国家的金融可接入性；另一方面，在应对全球金融“去美元化”与“多元化结算机制”趋势中，稳定币有潜力作为连接本币与外币之间的数字中介，增强本国金融体系的战略自主性。

稳定币作为新兴金融形态，应先促发展、后优监管。在技术与场景仍高速演进时，过严的前置约束易抑制探索活力、削弱竞争力。更优路径是在风险可控的前提下开放试点、限定场景，让市场在实践中形成可持续模式与技术标准，再逐步完善监管体系。这既保留了创新空间，也为监管积累经验，实现安全与发展的动态平衡。