盎格鲁圈高成本、低效率的基建

作者：Dan Davies

来源：尼斯卡宁中心(Niskanen Center)

美国、英国、澳大利亚和加拿大在基础设施采购方面似乎面临着相似的困境：铁路、电力系统等大型项目——尤其是跨越多个地方政府辖区、涉及多方利益集团的"线性"工程——其建设周期和成本都显著高于英语圈以外的经济体。为什么？

一种常见的分析将其完全归咎于邻避运动（NIMBY），以及普通法国家过多的否决点和诉讼机会。这种观点认为环保法规被过度延伸，业主有太多能力以相对微不足道的理由阻止整个开发项目。

但如果事情就这么简单，那么问题应该早已解决。"NIMBY"一词诞生于1980年代，当时问题已受关注。此后尽管出台了栖息地保护和环境法规，也多次尝试放松管制、加速规划流程，但无一奏效：规划申报材料日益冗长昂贵，咨询周期持续拉长。

我们需要审视这种持续增长的现象，其动力何在？答案在于：盎格鲁圈的基础设施采购问题，与其经济优势之一紧密相关——充满活力的法律与专业服务产业。

规划反对意见并非从天而降，它们是行业的人造产物。认识到这点，可以从多个维度重塑解题思路。

浏览律所和环保咨询公司网站，你会发现大量白皮书、案例报告和评论文章，它们阐述了各类基础设施规划项目的反对理由。但这些内容显然并非面向抗议者或环保组织，而是面向企业客户的"内容营销"——该行业主要客户正是基础设施开发商本身。

为何“渲染邻避运动可能阻挠项目的种种风险”会成为一种有效的营销策略？这正是盎格鲁圈基础设施规划问题的核心。现行制度迫使开发商采取"预防性风险规避"策略：他们不再追求净现值最大化，而是试图消除失败风险。

因此，规划申请范围与成本连年增长，只为应对所有潜在反对理由——随着法律判例和科学发现的积累，"风险面"逐年扩大。

这种解释与可观察到的事实一致。尽管多数规划改革方案旨在减少司法审查机会或剔除反对理由，但当前项目获批率实际上非常高。以英国为例，国家重大基础设施项目的否决率不足5%。整体的高成本与低效率，并非因项目太易受阻，而是因开发商为防范阻挠进行了荒谬的过度设计。

这种视角也解释了为何高成本、低效率的基础设施建设似乎专属于英语国家。

在普通法经济体，规划流程具有准司法性质。审查机构规模小，通过审阅申报材料开展工作。它们不主动分析或提供反馈，而是"在法律阴影下运作"，需保持中立姿态以应对未来潜在诉讼。

相较之下，世界其他地方的模式可能被描述为“社团主义”，这种情况下的基础设施开发商和国家政策之间的分界线更加模糊，除了规划部门有更多的职责内容，基建开发商和审查机构有更稳定的双向关系，从而允许更丰富的沟通渠道。

在准司法体系下，结果非成即败。一旦申请被拒，补救机会极少，整个项目必须重启。由于无法获知哪些反对意见致命、哪些无关痛痒，开发商被迫穷尽所有可能风险。若耗资数百万美元安抚少数反对者能确保价值10亿美元的项目获批，那么这样的花费是划算的；但随着反对群体激增，10亿美元的项目将膨胀为20亿美元的项目。

这是系统性困局。律师和专业顾问有义务告知客户所有风险，开发商自然希望最大化项目的落地几率。邻避运动的实际作用微乎其微——它们仅是制度性风险的背景板，只要存在任何环保法规（包括那些不可或缺的重要条款），风险面就将持续存在。

解决方案须直指风险生成机制，即准司法规划体系本身。规划争议由专业人士人为制造，他们自认恪尽职守。必须改变其激励与信息环境，使各方合力共进。

如何调整？

首先，应摒弃"监管障碍总量固定"的迷思。规划流程的规模与成本并不由环保法规决定，而取决于制造反对意见的预算投入，所以唯一真实约束是顾问和律师的精力与创造力。

其次，邻避运动的发起居民与环保抗议者本身对预算的影响较小。在盎格鲁圈系统中，开发商唯有通过风险规避式的过度设计才能确保结果可接受——这与法团主义体系形成鲜明对比，后者提供更多理解决策流程的渠道。

换言之，项目提案方实际上在重金豢养反对者。要挣脱束缚，需用真正的"规划"功能取代问题制造厂。必须增强审查能力，建立开发商、当局与受影响方的三方沟通机制（含非正式渠道）。

这种变革难免引发不适，因为法团主义的替代方案对普通法文化相当陌生，尤其强调政府发挥更积极的作用。但与在规则手册上修修补补不同，这种方法是从真正尊重的立场出发的，不是"建设折"与"阻挠者"的对决，我们需要的是回归本义的"规划者"。

*译文不代表本机构观点