监察法中责令候查制度及申请程序 谢通祥 谢修志律师对监察法解读

监察法中的 “柔性监管”：责令候查如何平衡法治与人文。

作者：谢通祥、谢修志 ——北京君树律师事务所主任。

刑事辩护律师经常申请和使用取保候审、监视居住，但是对于各级纪检委、监察委办理的被管护人员、被留置人员却束手无策，今天给朋友们说一下类似于《刑事诉讼法》取保候审的制度-责令侯查，当事人遇到被管护、留置的被调查人的案件可以向监察委申请责令侯查，法律规定如下：

《监察法》第二十三条规定了责令侯查：被调查人涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以对其采取责令候查措施：

　　（一）不具有本法第二十四条第一款所列情形的；（监察法第二十四条　被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；四）可能有其他妨碍调查行为的。）

　　（二）符合留置条件，但患有严重疾病、生活不能自理的，系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者生活不能自理的人的唯一扶养人；

　　（三）案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的；

　　（四）符合留置条件，但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的。

《中华人民共和国监察法实施条例》第九十六条规定的法定情形监察委应该直接采取责令侯查，不能留置，对于已经留置的，当事人及其近亲属有权申请变更为责令侯查。

《中华人民共和国监察法实施条例》第九十六条 对下列人员不得采取留置措施：（一）患有严重疾病、生活不能自理的；（二）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（三）系生活不能自理的人的唯一扶养人。

上述情形消除后，根据调查需要可以对相关人员采取留置措施。

根据2024年12月25日修订的《中华人民共和国监察法》及配套规定，被留置人员近亲属申请变更留置措施为责令候查措施具有明确法律依据，具体可从以下维度解析：

一、直接法律依据：监察法新增条款明确申请权

2024年修订后的《监察法》第四十四条第二款明确规定：

被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。

这一新增条款首次以法律形式赋予近亲属申请变更措施的权利，突破了原有法律对申请主体的模糊表述。其核心意义在于：

1.权利主体法定化：将近亲属纳入合法申请人范围(需要特别说明的是律师没有申请权，监察委不接收律师的申请，这一点与刑事诉讼法不同)，与被留置人员本人享有同等申请资格；

被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施的法律依据是《监察法》第五十条第二款：被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。监察机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。

另外全国各地任何一个监察委员会再给被留置人员及其家属的延长留置时间通知书里面都会有这句话：根据《中华人民共和国监察法》第四十八条第一款之规定被留置人员XXX因涉嫌职务违法犯罪且案情重大复杂,我委决定延长留置时间 3 个月或者多少日，延长起止时间从20XX年XX月XX日至20XX年XX月XX日。被留置人员近亲属有权申请变更留置措施为责令候查措施。

2.程序时限明确化：要求监察机关在3日内作出决定，避免久拖不决；

3.救济途径制度化：明确不同意变更时需书面说明理由，保障申请人知情权。

二、适用条件：需符合责令候查的法定情形

尽管近亲属享有申请权，但变更措施仍需满足《监察法》第二十三条规定的四类情形：

1.不符合留置条件但涉嫌严重违法

若被留置人员行为未达到留置所需的“案情重大复杂”“可能逃跑自杀”等要件（如某基层干部受贿但无串供风险），近亲属可申请转为候查。

2.符合留置条件但存在特殊情况

健康与人道主义例外：严重疾病、生活不能自理、哺乳期妇女或唯一扶养人（如尿毒症患者需定期透析）；

-办案需求例外：案件需要被留置人配合指认赃物、带路查找证据等特殊情形。

3.留置期限届满但案件未结

留置最长6个月，若因跨境资金审计、证据链完善等客观原因导致期限届满仍需调查，可申请无缝衔接转为候查。

4.其他特殊办案需要

如被留置人是某领域唯一技术专家，留置可能影响重大项目推进，监察机关可基于公共利益考量批准变更。

三、申请程序：从提出到审批的完整流程

1.申请方式

近亲属需以书面形式向作出留置决定的监察机关提交申请，内容应包括：

申请人与被留置人的亲属关系证明（如户口本、亲属关系证明或者公证书）；

申请变更的具体理由（需对应监察法第二十三条情形）；

相关证明材料（如医院诊断证明、社区扶养关系证明）。

2.审查标准

监察机关重点审查：

事实依据：是否符合责令候查的四类法定情形；

-风险评估：变更措施后是否可能出现逃跑、串供、毁灭证据等风险；

替代方案：是否有可行的监管措施（如电子定位、定期报到）保障调查顺利进行。

3.决定时限与救济

监察机关需在收到申请后3日内作出决定，无论同意与否均需书面回复；

若申请被驳回，近亲属可通过监察机关内部复核程序或向上一级监察机关申诉，但需注意：监察法未赋予行政复议或行政诉讼权利，救济途径仍限于监察系统内部。

四、实践中的关键操作要点

1.证据材料的充分性

近亲属需提供足以证明法定情形的证据。例如，申请因严重疾病变更措施时，需提交三甲医院出具的诊断证明、病历、治疗方案等；申请因哺乳期变更时，需提供婴儿出生证明、哺乳记录等。

2.监管措施的配套性

即使符合法定情形，监察机关仍可能要求附加监管条件。例如：

安装电子定位设备并设定活动范围；

每周到指定监察机构报到并提交书面报告；

禁止接触涉案人员或特定场所。

3.特殊群体的权益保障

对于生活不能自理者的唯一扶养人，监察机关可能要求提供社区或民政部门出具的扶养关系证明，并同步协调临时监护措施，确保被扶养人的基本生活不受影响。

五、典型案例与法律适用解析

案例：某国企高管李某因涉嫌挪用公款被留置，留置期间其母突发脑溢血需手术，李某是唯一赡养人。李某之妻作为近亲属申请变更为责令候查，提交了医院病危通知书、社区抚养关系证明及李某无逃跑风险的担保材料。监察机关审查后认为符合第二十三条第二项情形，决定变更措施，同时要求李某每日通过视频汇报行踪，并限制其出境。

法律适用要点：

1.法定情形匹配：李某符合“生活不能自理者的唯一扶养人”条件；

2.监管措施设计：通过视频汇报和出境限制平衡了调查需求与人文关怀；

3.程序合规性：监察机关在3日内作出决定，并书面告知理由，符合第四十四条规定。

六、权利边界与风险提示

1.申请权的有限性

近亲属的申请权并非绝对，最终决定权仍在监察机关。例如，若案件涉及国家安全、重大经济犯罪等特殊情形，即使符合法定条件，监察机关仍可能基于公共利益考量驳回申请。

2.虚假申请的法律后果

若近亲属故意提供虚假证明材料（如伪造疾病诊断书），可能构成《监察法》第六十四条规定的“提供虚假情况，掩盖事实”，面临训诫、责令具结悔过直至追究刑事责任。

3.与刑事诉讼法的衔接

尽管监察法独立于刑事诉讼法，但在权利保障理念上具有一致性。例如，刑事诉讼法中“监视居住”与监察法“责令候查”均体现了对特殊群体的人文关怀，两者的适用逻辑可相互参照。

总结：责令候查是2024年12月新修改的《中华人民共和国监察法》第二十三条增设的措施。

责令候查属于监察机关的非羁押性强制措施，与刑事诉讼中的取保候审、监视居住措施功能类似，旨在防止被调查人干扰调查工作，同时避免过多适用留置措施。

　　刑事诉讼法第一百七十条针对被留置的被调查人进入诉讼程序规定了“留置+先行拘留+强制措施”衔接模式。

《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称监察法实施条例）第二百二十条规定未采取留置措施的案件，监察机关可以向人民检察院提出对被调查人采取强制措施的建议。

目前的刑事诉讼法还没有规定对《监察法》的责令候查措施与《刑事诉讼法》刑事强制措施包括取保候审的有机衔接，建议修改完善《刑事诉讼法》。

被留置人员近亲属申请变更留置措施为责令候查的权利，是监察法治化进程中“刚性约束与柔性监管”平衡的重要体现。这一制度既维护了调查权威，又通过明确申请条件、程序时限和救济途径，为被留置人员及其近亲属提供了可操作的权利保障路径。在实践中，近亲属需精准把握法定情形、充分准备证据材料，并积极配合监察机关设计监管方案，才能最大程度实现变更措施的目的。

在监察机关的调查实践中，既有对重大职务违法犯罪嫌疑人的刚性约束，也有兼顾特殊情况的灵活处置。监察法第二十三条规定的 “责令候查” 措施，便是这种 “刚柔并济” 治理理念的典型体现。它既不是对违法犯罪的纵容，也不是留置措施的简单替代，而是在法治框架内实现精准监管的制度设计。

一、责令候查与留置措施的 “互补关系”：并非非此即彼的选择

要理解责令候查，首先需要明确它与留置措施的逻辑关联。

监察法第二十四条明确了留置的适用条件 —— 针对贪污贿赂、失职渎职等严重违法犯罪，在掌握部分事实和证据后，若存在 “案情重大复杂”“可能逃跑自杀”“可能串供毁证” 或 “有妨碍调查行为” 四类情形，经审批可将被调查人留置在特定场所。这种措施如同为案件调查装上 “安全锁”，通过严格限制人身自由保障调查顺利推进。

而责令候查的存在，正是为了应对留置措施无法覆盖的特殊场景。它并非独立于留置之外的 “替代选项”，而是与留置形成互补：当留置的适用条件不满足，或因现实情况需要调整监管强度时，责令候查成为衔接法治刚性与现实复杂性的 “缓冲带”。

例如某基层干部涉嫌受贿，监察机关已掌握其收受礼品的证据，但案情简单且当事人无逃跑风险，无需启动留置即可通过责令候查完成调查，既避免了执法资源浪费，也减少了对当事人正常生活的过度干扰。

二、责令候查的四类适用情形：在法治框架内回应现实需求

责令候查的启动有着明确的法定边界，监察法第二十三条通过四种情形勾勒出其适用范围，每一种都体现着 “具体问题具体分析” 的执法智慧。

其一，针对 “不具有留置条件” 但涉嫌严重违法犯罪的情况。

这类案件中，被调查人的行为已达到职务违法或犯罪标准，但缺乏留置所需的 “重大复杂”“逃跑风险” 等要件。比如某国企会计挪用公款数额较大，但资金流向清晰、当事人主动配合，此时责令候查既能通过适度监管防止证据灭失，又无需采取限制人身自由的强制措施。

其二，为特殊群体留出 “人文空间”。

对于符合留置条件，但因 “严重疾病、生活不能自理”“怀孕或哺乳自己婴儿的妇女”“生活不能自理者的唯一扶养人” 等情况，责令候查体现了法治对弱势群体的关照。曾有案例中，某涉嫌滥用职权的官员被查出患有严重心脏病，需定期接受治疗，监察机关遂采用责令候查，在安排专人跟进健康状况的同时，通过定期报到、通讯监管推进调查，既未中断案件办理，也保障了当事人基本权利。

其三，解决 “留置期满但案件未结” 的程序衔接问题。

留置期限最长为 6 个月，若因证据调取复杂、跨区域协作等客观原因导致期限届满仍需调查，责令候查可实现无缝衔接。某开发区原主任涉嫌受贿案中，因涉案资金涉及跨境流水核查，留置期满后转为责令候查，监察机关通过限制出境、动态监控银行账户等措施，最终在两个月内查清剩余事实，避免了因程序时限导致的调查中断。

其四，基于 “案件特殊情况或办案需要” 的灵活选择。

部分案件中，被调查人的配合对固定证据至关重要 —— 比如需要其指认赃物藏匿地点、辨认关联人员等，此时允许其在指定范围内活动比留置在特定场所更高效。某县某局长涉嫌工程腐败案中，监察机关通过责令候查，让其配合指认违规审批的项目现场，最终固定了关键物证，办案效率较传统留置模式提升近 40%。

三、责令候查“柔性” 不代表 “宽松”：监管措施的精准落地

公众常误以为责令候查是 “变相放任”，实则其监管强度与案件需求精准匹配。监察机关会根据案件性质和被调查人情况，制定个性化监管方案，核心是 “既不纵容风险，也不过度约束”。

电子监控是常见手段之一，通过定位设备掌握被调查人活动范围，确保其不脱离监管、不接触潜在串供对象。某乡镇原党委书记在责令候查期间，试图与涉案企业主见面，被实时定位系统发现后，监察机关立即约谈警示，有效阻断了串供风险。定期报到制度则要求被调查人按规定时间到指定地点汇报行踪、提交活动记录，确保调查机关掌握其动态。此外，限制出境、冻结涉案资产、禁止转移重要证据等措施，也会根据需要同步适用，形成 “无形约束”。

这些监管手段的核心逻辑，是在 “保障调查” 与 “保障权利” 之间找到平衡点 —— 既避免了留置对人身自由的严格限制，又通过科技手段和制度设计防范妨碍调查的风险，实现 “不缺位、不越位” 的精准监管。

四、责令候查是法治温度的具象化：从 “一刀切” 到 “精准化”

责令候查的制度价值，不仅在于完善监察措施体系，更在于彰显现代法治 “刚柔并济” 的治理理念。它打破了 “要么留置、要么放任” 的二元思维，通过区分不同案件的性质、当事人的具体情况，让执法既有 “力度” 也有 “温度”。

在某扶贫资金挪用案中，涉案村干部是村里唯一的兽医，负责全村畜禽防疫，若采取留置可能影响村民生产。监察机关采用责令候查，在允许其继续提供防疫服务的同时，通过驻村联络员跟进监管，最终既查清了违纪事实，也未影响乡村正常生产生活。这种案例印证了一个道理：法治的权威不仅来自强制力，更来自对现实复杂性的尊重 —— 当法律能够在刚性框架内回应具体需求，其公信力便会自然生长。

从本质上看，责令候查是监察法治化的生动实践：它以明确的法定条件划定权力边界，以灵活的适用场景回应现实需求，以精准的监管措施平衡多方利益。这种 “原则性与灵活性” 的统一，正是新时代法治建设进步的缩影 —— 让每一项制度既守护公平正义的底线，也承载着对人的关怀。

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